国有土地管理是指对国有土地的清理、规划、开发与保护进行计划、组织、协调与监督活动的总称。我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。城市市区的土地属于全民所有即国家所有；农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外属于集体所有；宅基地和自留地、白留山属于集体所有。

国有土地管理的内容包括：

1．土地所有权和使用权管理

(1)土地使用权确认。全民所有制单位、集体所有制单位以及个人都可以依法取得除地下资源埋藏物和市政设施之外的国有土地使用权，进行土地开发、利用和经营。单位和个人依法使用国有土地时，应由县以上地方人民政府登记造册，核发《国有土地使用证》，确认使用权。

(2)土地使用权出让。国家以土地所有者的身份将士地使用权在一定年限内出让于土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权的出让条件由市、县人民政府土地管理部门、城市规划和建设管理部门、房产管理部门确定，土地管理部门实施；土地使用权的出让合同由土地管理部门按照平等、自愿、有偿的原则与土地使用者签订；土地使用者交付土地使用出让金后，方可办理登记、领取土地使用证；土地使用者未按合同规定的期限和条件开发利用土地，土地管理部门可以实施纠正、警告、罚款、无偿收回土地使用权等措施；土地使用权出让可以采取协议、招标、拍卖等方式。

(3)土地使用权转让。土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。土地使用权转让时，应当签订转让合同，土地使用权的权利和义务随之转移；其地上建筑物、其他附着物所有权随之转让，但应办理过户手续；转让地上建筑物、其他附着物所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让，但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外；土地转让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府有权优先购买；土地使用权转让价格不合理上涨时，人民政府可以进行十预；改变土地用途的，应重签合同、办理登记。

(4)土地使用权出租。土地使用者将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，山承租人向出租人支付租金的行为。土地使用权出租应当签订租赁合同；出租人应当履行土地使用权出让合同并办理登记；未按出让合同规定投资开发和利用土地的，土地使用权不得出租。

(5)土地使用权抵押。土地使用权抵押时，其地上建筑物、其他附着物随之抵押；地上建筑物、其他附着物抵押时，其使用范围内的土地使用权随之抵押；抵押人与抵押权人应当签订抵押合同，并办理抵押登记；抵押人到期未能履行债务或在抵押合同期间宣告解散、破产的，抵押权人有权依照法律法规和抵押合同的规定处分抵押财产；因处分抵押财产而取得土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权的，应当按规定办理过户手续；抵押权因债务清偿或者具他原因而丧失的，应当按规定办理注销登记。

(6)土地使用权登记。县级以上人民政府土地管理部门负责对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止及有关的地上建筑物、其他附着物进行登记和监督检查。

2．外商投资开发经营土地管理

外商投资开发经营土地，是指外商在取得国有土地使用权后，依照规划对土地进行综合性的开发建设，然后进行土地使用权转让、经营公用事业，或者建设工业厂房以及配套的生产、生活服务设施等地面建筑物，并对这些建筑物从事转让或者出租的经营活动。对外商投资开发经营土地管理的规定包括：

(1)吸收外商投资开发经营成片土地的项目，应当由人民政府编制项目建议书或者可行性研究报告，并按批准权限审批。

(2)开发企业依法取得国有土地使用权，自主经营管理。开发企业与其他企业是商务关系；国家鼓励国有企业以国有土地使用权作为投资或合作条件，与外商组成开发企业。

(3)开发区域所在地人民政府依法向开发企业出让国有土地使用权。确定土地范围、用途、年限、出让金和其他条件，签订合同，并按审批权限报经审批。

(4)国有土地使用权出让后，其地下资源仍属国家所有，如需开发利用，应当按照国家有关法律法规进行管理。

(5)开发企业必须在实施开发规划并达到出让国有土地使用权合同规定的条件后，方可转让土地使用权。

(6)开发企业可以吸引投资者到开发区域投资，受让国有十地使用权，兴办企业。

3．国家建设用地管理

国家建设用地，是指国家为进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要使用国有上地或征用集体所有的土地。国家建设用地必须按照法定程序进行管理。

(1)申请与审批建设单位须持国务院主管部门或县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者批文，向被征用土地所在地地方人民政府土地管理部门提出申请，经政府批准后，由土地管理部门划拨土地。一个建设项目需要使用的土地，应当根据总体规划一次申请批准；分期建设的项目，应当分期征地，不得先征待用；铁路、公路、输油、输水等管线用地，应当一次申请批准，分段办理征地手续。

(2)土地补偿费和安置补助费国家建设项目用地，由用地单位支付土地补偿费和安置补助费。征用耕地的补偿费，按该耕地征用前3年平均年产值的3—6倍计算；征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业劳动人口计算；每一农业人口的安置补助费，按该耕地被征用前3年平均每亩年产值的2-3倍计算，最多不得超过10倍；土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征用土地前3年平均年产值的20倍。

4．加强国有土地资产管理

改革开放以来，随着土地使用制度改革的深化，土地资源的资产价值得到体现，逐步适应城市建设、企业改革、经济结构调整的需要。但目前国有土地资产通过市场配置的比例不高，透明度低；划拨上地大量非法人市，隐形交易；随意减免地价，挤占国有土地收益的现象严重，使得大量应由国家取得的土地收益流失到少数单位和个人手中。这不仅严重影响了对土地的保护和合理开发、利用，而且滋生腐败现象。为加强国有土地资产管理，切实防止国有土地资产流失，国务院做出了《关于加强国有土地资产管理的通知》，提出了以下措施：

(1)严格控制建设用地供应总量

严格控制土地供应总量是规范土地市场的基本前提。只有在严格控制土地供应总量的前提下，才能有效发挥市场配置土地资源的基础性作用，充分实现土地资产价值，提高土地资源利用效率。各级政府必须严格执行土地利用总体规划、城市规划和土地利用年度计划，严格控制新增建设用地供应总量。要抓住经济结构调整的有利时机，把土地利用引导到对存量建设用地的调整和改造上来，优化土地利用结构。要加大对闲置土地的处置力度，积极稳妥地解决历史遗留问题，最大限度地减少国有资产的损失。对依法应无偿收回的闲置土地，要坚决收回。坚持土地集中统一管理，确保城市政府对建设用地的集中统一供应。各地不得违反国家有关规定擅自设立工业园、科技园、开发区等各类园、区。经批准设立的市辖区工业园、科技园，开发区等各类园、区的土地必须纳入所在城市用地统一管理、统一供应。对已经列入城市建设用地范围的村镇建设和乡镇企业用地也要按城镇化要求，统一规划、开发。为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持。

(2)严格实行国有土地有偿使用制度

严格执行《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》关于划拨用地范围的规定，任何单位和个人均不得突破。除法律规定可以采用划拨方式提供用地外，其他建设需要使用国有土地的，必须依法实行有偿使用。土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。对原划拨用地，因发生土地转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式；对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。要加强对经济适用住房建设用地的管理。经济适用住房建设用地必须符合土地利用总体规划、城市规划和土地利用年度计划，严格控制占用耕地，严禁开发商以开发经济适用住房名义牟取暴利。要对经济适用住房的建设标准和销售对象做出严格规定，具体办法由建设部制定。要进一步加强国有土地收益的征收和管理，任何单位和个人均不得减免和挤占挪用土地出让金，租金等土地收益。对于低价出让、租赁土地，随意减免地价，挤占挪用土地收益，造成国有土地资产流失的，要依法追究责任。

(3)大力推行国有土地使用权

招标、拍卖为体现市场经济原则，确保土地使用权交易的公开、公平和公正，要大力推行土地使用权招标、拍卖制度。国有建设用地供应，除涉及国家安全和保密要求外，都必须向社会公开。商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后，同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供，国有土地使用权招标、拍卖必须公开进行。要严格限制协议用地范围。确实不能采用招标、拍卖方式的，方可采用协议方式。采用协议方式供地的，必须做到在地价评估基础上，集体审核确定协议价格，协议结果向社会公开。

(4)加强土地使用权转让管理

土地使用权要依法公廾交易，不得搞隐形交易。划拨土地使用权未经批准不得自行转让。出让和承租国有十地使用权首次转让，必须符合法律规定和出让、租赁合同约定的条件。土地使用权交易要在有形土地市场公开进行，并依法办理土地登记。土地行政主管部门要加强对出让、租赁合同的管理，受让人和承租方未付清全部出让金、租金的，不得为其发放土地使用证，未达到法律规定和合同约定的投资开发条件的，土地使用权不得转让。土地使用权抵押应当依法办理抵押登记。设定房地产抵押权的土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该房地产后，受让人应当依法与土地所在地的土地行政主管部门签订土地使用权出让合同，从拍卖价款中缴纳土地使用权出让金后，抵押权人方可优先受偿。以营利为目的，房屋所有人将以划拨方式取得国有土地使用权后所建房屋出租的，应将租金中所含土地收益上缴国家。国有土地使用权转让，转让双方必须如实申报成交价格。土地行政主管部门要根据基准地价、标定地价对申报价格进行审核和登记。申报土地转让价格比标定地价低20％以上的，市、县人民政府可行使优先购买权。

(5)加强地价管理

市、县人民政府要依法定期确定、公布当地的基准地价和标定地价，切实加强地价管理。凡尚未确定基准地价的市，县，要按照法律法规规定和统一的标准，尽快评估确定；已经确定基准地价的市、县，要根据土地市场价格变化情况，及时更新。要根据基准地价和标定地价，制定协议出让最低价标准。基准地价、协议出i亡土地最低价标准一经确定，必须严格执行并向社会公开。各级人民政府均不得低于协议出让最低价出让土地。要抓紧建立全国地价动态监测信息系统，对全国重要城市地价水平动态变化情况进行监测。

(6)规范土地审批的行政行为

各级人民政府和土地行政主管部门掌握着土地审批和资产处置权力，责任重大，必须切实加强制度建设，规范行政行为，从制度上杜绝土地资产流失和腐败行为的发生。

1)坚持政企分开，政事分开。土地行政主管部门一律不得兴办房地产开发公司等企业。土地估价、土地交易代理等中介服务机构必须与行政机关及其所属事业单位脱钩。

2)坚持规范管理，政务公开。土地行政主管部门建设用地审批管理、土地资产处置等要严格执行办文制度，所有报件和批文均按规定程序办理。要增强服务意识，将办事制度、标准、程序、期限和责任向社会公开。要抓紧建立建设用地信息发布、地价和土地登记资料可查询制度。

3)坚持内部会审，集体决策。土地行政主管部门内部要尽快健全各类审批事项的内部会审制度。农用地转用、土地征用、用地审批、土地资产处置、供地价格确定等，一律要经过内部会审，集体决策。

国务院各有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府要制定具体的实施办法，逐步建立和完善各项土地资产管理制度，加强上级政府对下级政府及土地行政主管部门土地资产管理的监督。地方各级人民政府要组织力量，对行政区域内基准地价和土地资产管理规定执行情况进行检查，重点检查集体决策和结果公开的执行情况，发现问题，要依法及时处理。国土资源部要会同有关部门负责贯彻执行情况的监督检查和落实工作，重点检查落实各地土地资产管理制度的建立和执行情况，并定期向国务院报告。

1.宪法

《中华人民共和国宪法》第l0条规定：“城市土地属于国家所有”；“地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”；“国家为了公共照法律规定对土地实行征用”；“任何组织和个人不得侵占、买卖或者以地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。

2.法律

这里的法律不是各种法律规范的总称，而是指全国人民代表大会及其常务委员会制定颁布的规范性文件。作为国有土地管理法律依据的法律，主要是指1986年6月25日第六届全国人民代表大会第16次会议通过的《中华人民共和国土地管理法》以及1988年12月29日全国人大常委会对该法的修改决定。这是我国国有土地管理的主要法律依据。

3．行政法规和其他规范性文件

这包括国务院制定的行政法规，发布的决定和命令，以及国务院所属各部委局发布的命令、指示和规章。前者如《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，后者如1987年国家土地管理局[建)字第112号《关于加强外商投资企业用地管理的通知》等。此外，地方国家机关颁布的地方性法规和其他规范性文件。如各省、自治区、直辖市颁发的《土地管理法》实施细则或办法，以及地方人民政府发布的决定、办法和命令，如上海市人民政府颁发的《上海市土地使用权有偿转让办法》等。

(一)公民土地法律意识淡薄，土地法律体系不完善

公民土地忧患意识薄弱，对土地的紧张趋势认识不足，法制观念不强，没有形成依法用地的良好社会风尚。同时，很多土地法律法规不健全，相关规定过于原则化、可操作性差而且地方土地管理部门隶属于同级地方政府，地位不明确，依法行政比较困难，执法水平不高，监管不力，导致非法占用、转让、出租、买卖土地，不按规定用途使用，超标用地，越权审批，闲置撂荒等违法现象严重。

(二)国有土地有偿使用制度不健全，收入监管不到位。

一些地方政府通过压低地价、实行零地价，甚至“负地价”盲目招商引资。一些单位和个人自行将公益用地转为经营用地或擅自改变容积率等，造成土地有偿使用收入的大量流失。另外，一些地方土地出让金收入脱离财政监督和管理，在政府财政体外循环，资金滞留在有关主管部门和单位，使用管理缺乏必要的监管制度。还有一些地方土地出让金扣除土地开发费用、业务费用后，没有将土地纯收益按规定缴入国库，无法如实客观地反映财政收入状况。最后，一些地方国有土地有偿使用收入管理缺乏系统、科学、统一的财务会计报表核算体系，出现了底数不清的状况。

(三)广大集体土地，尤其农村土地利用方面存在严重问题

首先，毁林开荒现象严重。我国山区面积大，有些地方因条件艰难和耕地与人口发展不平衡，不少地方出现人地矛盾突出的现象。为了生存他们就开始了危害生态平衡的开发方式，使生态受到严重的破坏。其次，农村村民建住宅违法用地严重。为了个人及家庭的发展，不少村民陆续不断地从条件落后的地方迁出来，这些人往往通过私人感情私自交易等渠遣或是双方进行土地使用权流转的方式进行土地违法交易来获取建房用地。这些建筑用地资格普遍没有通过合法国家和集体土地资源遭受了严重的破坏。最后，农民群众对土地利用规划的认识还很缺乏，不顾长远的传统思想观念严重，我行我素的行为还很普遍，加上政府的法制宣传工作跟不上。不按规划或没有规划占用好田好地建房或进行基础设施改造，盲目急于求成成了破坏士地资源不可避免的一大因素。

(四)当前征用土地过程中存在急需解决的问题

首先，凡是不属于该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地，都必须请求政府动用征地权，特别是我国自实行土地有偿制度以来，各级地方政府为增加财政收入，对征地权的行使乐此不疲，导致了征地权的滥用。其次，农民的利益缺乏切实保障。我国当前土地征用中征地补偿构成、补偿标准基本上延用了计划经济时代的做法，严重与市场脱节。再次，征地程序不透明。在现行体制下，国家征地面对的是集体，而不是农户，农民不参与征地补偿谈判，有权去谈补偿条件的只是集体，而集体能不能完成征地任务，是乡村权力人物能不能继续居于权力位置的条件。最后，土地资源配置效率低下。目前，在各地的土地征用过程中，由于现行土地征用制度和相关土地制度的滞后和不足，广泛存在着征用不用，多征少用的现象。

(一)加强土地国情和法制教育，提高公民法律意识，树立和谐发展的观念

首先，彻底打破旧的思想观念，树立人与自然协调发展的可持续发展观念。培养公民尤其是领导干部的土地危机意识，增强国情、国策和法制观念，提高法律意识，建立社会监督机制和自我约束的心理机制，形成依法用地的良好风气。引导人民树立正确的资源观、环境观和发展观。其次，建立健全土地法律法规体系，把土地工作纳入法制轨道。完善土地管理立法工作，使土地工作有法可依。另外，加强执法机构建设，加大执法力度，强化监督管理。加强执法队伍建设，通过法律确立执法权威，强化对土地的监管职能；进一步加强土地管理的执法监督工作，确保“有法必依、执法必严、违法必究”，严禁以罚代刑、以党纪政纪处分代替法律责任。

(二)设立国有土地有偿使用收入管理专帐，由政府统筹安排。

为了更好地管理国有上地有偿使用收入，提高资金的使用效益和效率，建议对国有土地有偿使用收入实行专账管理，由各级地方财政部门在国库中设立“国有土地有偿使用收入专账”，专门核算土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费收支情况。每年国有土地有偿使用收入及支出情况，要单独向同级人民代表大会常务委员会报告。同时，取消现行按国有土地有偿使用收入2％计提业务费用的做法，将有关部门征收国有土地有偿使用收入的相关费用列入部门预算，由财政部门通过一般预算予以安排。

(三)加大土地管理法律法规政策的宣传，规范土地利用市场

首先，由政府引导，利用各种形式进行土地管理的法律法规宣传，特别要加强土地所有权方面的权利教育，增强广大群众在土地管理方面的国家集体意识，增强义务观念，使形成土地是国家、集体所有的共识。其次，用地要进一步科学规划。土地利用总体规划是对土地资源开发、利用、整治和保护在时间和空间作出的战略安排，必须确立土地利用总体规划的龙头地位。再次，建议政府部门、企事业单位的土地要一级垄断，撤乡并镇并村后的原乡政府办公机构所在房地产，还有企事业单位的一些存量土地都要纳入收储范围。最后，对土地违法行为的查处要区别对待，突出重点，突破难点。应对规划区内倒卖土地、违犯规划用地和占用基本农田用地问题进行重点打击。对个人和企事业单位土地违法行为的查处，要做到违法用地比按依法取得的土地所付出的代价高，让违法者无利可图。

(四)加强土地征用监管，保护农民合法利益

首先，在合理界定“公共利益用地”的前提下，要确保土地征用权只能为公共利益的需要而行使，其它非公益性用地，不能依靠征用农地。其次，征地补偿必须以土地的市场价格为依据，实行公平补偿。再次，赋于农民应有的权力，建立公开、公正的征地程序。政府要加快职能转变，借鉴先进国家的经验，制定详细具休的征用程序，明确各方的权利义务关系。最后，在土地管理方面，杜绝各类违法用地是保证征地补偿安置的一项首要措施。在资金监管方面，成立失地农民社会保障基金管理机构与经营机构，前者负责对后者的监督，后者负责基金的筹集、投资和保险金的发放，以保证监管机构的权威性、公正性和科学性。