行政事业单位会计是全面、系统、连续地记录行政事业单位资金运动过程，反映和监督行政事业单位执行国家预算情况的会计。

行政事业单位会计分为行政单位会计与事业单位会计两大体系，是各级行政机关、事业掌位和其他类似组织核算、反映和监督学位预算执行及各项业务活动的专业会计，是预算会计的组成部分。

行政事业单位会计的特点是相对于企业会计而言。由于行政事业单位的非营利性质、本身业务活动较为简单以及纳入财政预算管理等管理要求，行政事业单位会计具有明显区别于企业会计的特点，主要包括：

第一，会计目标侧重于满足预算管理的需要，兼顾其他信息需要和内部管理需要。

第二，会计核算基础以收付实现制为主。

第三，会计要素分为五大类。

第四，某些具体业务的会计核算不同于企业会计，主要如固定资产不计提折旧，购入固定资产记录“双分录”(即借记“事业支出”等科目，贷记“银行存款”等科目，同时借记“固定资产”科目，贷记“固定基金”科目)等。

第五，会计报表较为简单，主要包括资产负债表和收入支出表。

根据行政事业单位的机构建制和经费领拨关系，行政事业单位的会计组织系统分为主管会计单位、二级会计单位和基层会计单位三级。

主管会计单位(简称“主管单位”)，即向财政部门领报经费，并发生预算管理关系，有所属会计单位的会计单位。也就是说，主管会计单位直接向财政部门领报经费，有所属会计单位并向其所属会计单位转拨经费。

二级会计单位(简称“二级单位”)，即向主管会计单位或上一级会计单位领报经费，并发生预算管理关系，有下一级会计单位的会计单位。也就是说，二级会计单位不直接向财政部门领报经费，而是向主管会计单位或上一级会计单位领报经费，有所属会计单位并向其所属会计单位转拨经费。

三级会计单位(也称“基层会计单位”)。即向上一级会计单位领报经费，并发生预算管理关系，没有下级会计单位的会计单位。向同级财政部门领报经费，没有下级会计单位的，视同基层会计单位。也就是说，不论是向财政部门领报经费，还是与主管会计单位或二级会计单位向上一级会计单位领报经费，只要没有所属会计单位的就是或者视同是基层会计单位。

以上的会计单位，都应建立独立的单位预算，实行比较完整的会计核算制度。不具备独立核算条件的，实行单据报账制度，作为“报账单位”管理。

行政事业单位会计采用的是预算会计，与企业会计相比具有以下主要特点：

(l)会计核算的基础不同。预算会计中，财政总预算会计和行政单位会计以收付实现制为会计核算基础，事业单位会计根据单位实际情况，分别采用收付实现制和权责发生制。企业会计均以权责发生制为会计核算基础。

(2)会计要素构成不同。预算会计要素分为五大类：即资产、负债、净资产、收人和支出。企业会计要素分为六大类：即资产、负债、所有者权益、收人、费用和利润。即使相同名称的会计要素，其内容在预算会计与企业会计上也存在较大差异。

(3)会计等式不同。预算会计的会计等式为：资产=负债十净资产；企业会计的会计等式为：资产=负债十所有者权益。

(4)会计核算内容及方法有其特殊性。在预算会计中，固定资产一般应与固定基金相对应，固定资产不计提折；对外投资一般与投资基金相对应；对专用基金实行专款专用办法；一般不实行成本核算，即使有成本核算，也是内部成本核算；没有利润及利润分配的核算等。这些均与企业会计有明显差异。

一、行政事业单位会计风险的表现

行政事业单位会计风险的表现形式多种多样.造成的原因也相当复杂 依据多年从事财经监督工作的实践经验和对行政事业单位会计工作多层次、多环节、广角度、全过程的实证分析.总结出行政事业单位会计风险主要表现在以下几个方面：

(一)核算环节与结算环节风险

从目前行政事业单位发生的诸多经济案件和违规等问题来看，大多是从会计核算环节人手。如设立“小金库”，账外经营，制造假凭证、篡改报表、造假账和挪用单位资金等。结算环节风险主要是指与票据有关的风险.特别是一些不法分子伪造、变造票据进行诈骗活动。

(二 )财务经营与决算环节风险

财务经营风险主要是指一些单位粗放经营.不重视成本核算，从而使财务成本风险加大。决算环节风险主要是指部分单位的决策人员在年终决算时要求财务部门弄虚作假.虚调数据。以求得表面工作业绩

(三)管理制度与员工素质风险

管理制度风险主要是指一些单位不重视规章制度和操作规程的建设，或仅重视规章制度的建立.而不重视规章制度的落实，由此导致的风险隐患。员工素质风险主要是由于会计人员的专业技术水平和职业道德素质不高.而引发的会计事故或经济案件

(四)政策性与体制性风险

政策性风险主要是指目前我国的部分会计政策已不适应于国际惯例.或与实际工作需要差距甚远.由此导致风险不能及时反映或风险累积 体制性风险主要是指目前我国大多数单位的会计管理体制仍沿袭计划经济时期“大一统”的管理模式.与市场变化和实际需要不相匹配而引致的风险

二、行政事业单位会计风险的成因

行政事业单位存在上述会计风险的原因是多方面的，有内部原因，也有外部因素，有政策性原因，也有体制性因素。

(一)内部因素

1.内控制度不健全、不完善、约束力不强。主要表现在以下几个方面：一是部分内控制度仅是建立在理论的基础之上，不符合会计部门实际工作需要而被“搁浅” 二是有的工作环节存在制度“盲区”。三是会计制度在具体执行过程中没有做到全面系统和贯彻始终。导致相互制约在各部门之间、各岗位之间以及上下级之间力度减小.特别是单位负责人的权力没有得到有效的约束

2.个人利益或小集体利益的驱动 主要表现为以下两种情况：一种情况是一些单位会计部门要害岗位员工经不起金钱诱惑，为谋取个人利益采取伪造，变造票据或单据等行为，窃取巨额资金：另一种情况是一些单位的领导为谋求表面工作业绩或为办好职工集体福利等.在实际工作不佳的情况下，只好采取虚调数据、虚列成本等方式达到自己的目的

3.部分单位忽视对员工的法制教育.导致员工法制意识淡薄、法制观念不强。如有的员工把挪用公款误认为是暂时借用单位资金.只要以后能补上就行 这种模糊的认识导致了在出纳、储蓄等要害部门和岗位的工作人员挪用公款的现象不断发生

4.会计人员业务素质不高、职业道德水平低下。主要是一些单位会计人员不精通业务和有关会计政策法规或工作责任心不强，粗心操作，导致会计信息失真，给决策层造成误导。

(二)外部因素

1.外部监督乏力。随着体制改革的深入推进.财经监管力度进一步加大.但主要是对行政事业单位违规方面监管较多，而缺乏对以防范风险会计风险为核心的审慎性监管和对会计业务的事前、事中、事后全过程的动态跟踪监管.而且也存在财政、税务、审计等行政机关多头监管而监管乏力的问题。

2.部分地方政府干预行政事业单位会计业务 主要表现在一些地方政府盲目上一些微利或亏损项目时.强令相关单位给予资金支持.最后使行政事业单位背上了沉重的债务负担。这样行政事业单位在完不成考核指标时，只有采取掩盖事实.造假账表应付考核

(三)政策性原因

目前我国的部分会计制度已远远不适用于实际工作需要，造成行政事业单位会计风险不能及时反映或风险累加一是会计标准不统一、可比性差。尽管财政部颁布了行政事业单位统一会计科目.但从目前的执行结果看，并不理想。目前各行政事业单位会计核算口径不统一.有的会计科目名称虽然相同，但核算内容不一致。二是会计核算方法不一致.业务处理在核算环节没有统一的标准。三是会计信息披露内容不够全面，特别是对有关会计信息未能客观全面地披露 这些现象不仅使会计信息系统失去决策支持功能.而且掩盖了风险.造成很大的隐患

(四)体制性原因

主要是由于目前我国行政事业单位的会计管理体制仍沿袭计划经济时期的“统一领导、分级管理”，按行政区域分级核算，层层建立明细账、逐级上报，使会计核算工作处于分割状态，很难控制人为因素。

三、防范行政事业单位会计风险的对策

综上行政事业单位会计风险的种种表现形式及成因.防范行政事业单位会计风险应从以下几个方面人手：

(一)改革现行分散型的会计核算体制，建立新的集权管理型会计核算体系

以市为单位设置核算中心，实现基层单位会计信息从一线柜台输机后.通过信息网络直接传达到市级核算中心进行数据处理.汇总生成基层单位的会计报表。这种集权、集约型的核算体制在保证基层单位增收节支、防范会计风险积极性的前提下.防止了基层单位受利益驱动或外界压力人为制造会计“三假”的可能性

(二)深化单位内部控制制度和外部监督机制建设

1.建立层层负责的会计风险防范机制 行政事业单位必62须增强风险防范意识，把加强内部控制作为一项长期的任务来抓，主要领导要重视和支持会计内部控制和管理。逐步推行会计工作转授权制度，主管领导要对一把手负责.加强检查指导；会计主管要对主管领导负责，督促制度落实：一般会计人员要对会计主管人员负责，自觉执行会计操作规程：上级主管部门要积极创造条件，为下级单位落实会计内部控制制度提供保障

2.强化会计内部制约机制。一是制度制约。各行政事业单位要结合《会计法》和新的财务会计制度要求，制定具有较强规范性、实用性、计划性和可操作性的会计内控制度，确保有章可循、违章必纠。二是岗位制约。按照会计基本制度要求.配齐配足会计人员.特别是事后监督人员.并明确各自相互制约的职责

3.建立健全会计工作监督机制 首先要建立会计凭证审核制度，主要是严把“三关”，即凭证入口关、凭证处理入账关和凭证的解付关。其次，要建立会计人员岗位轮换制度。在对重要会计岗位操作人员实行定期轮换和强制休假的同时.要严格办理业务交接手续.以便及时发现存在风险

4.强化会计外部监督 特别是在加大对会计违规行为处罚力度的同时.业务监管不能只当“消防队”.而应做“预警员”.要实现由合规性监管向风险性防范为核心的审慎性监管转化，实行事前、事中、事后全过程动态跟踪监管，争取及时发现风险，并督促化解风险，彻底将各种风险隐患消除在萌芽状态。

(三)建立和完善会计信息披露制度.提高会计信息披露质量

建立和完善会计信息披露制度不是一朝一夕能够解决的。当前应从以下几个方面人手：一是统一会计标准和科目。

按照规定科目及其核算内容使用会计科目.以便统一核算口径，为会计信息、财务指标的可比性、有效性夯实基础。二是统一某些业务的会计核算方法。如应收账款、待处理资产等账务的处理方法。三是增设表外业务报告。针对表外业务量增多、透明度差、风险大的特点，应要求行政事业单位编制《表外业务报告表》，提供或有资产和或有负债等方面的信息。

(四)加大对员工素质的教育培训力度

行政事业单位会计从业人员素质低下是导致会计风险的一个重要原因 所以提高会计人员.特别是领导者的政治素质、业务技能、职业道德素养显得尤为重要。一是要加大对各级会计人员的政治理论和职业道德教育培训力度.引导其树立正确的人生观，增强工作事业心和责任感.能忠于岗位、忠于职责、坚持原则、实事求是。二是要加强业务技能培训。

对各级人员要在督促自学的基础上，加大对新的会计制度、规定、法律、法规、防假基本知识、电算化业务等的集中教育培训，提高专业技术水平，确保会计操作准确无误。三是通过法制教育。增强单位或部门领导及有关会计人员的法制观念，提高职业道德水平，切实从源头上控制会计风险。

一、行政事业单位会计管理中存在的问题

近年来，审计机关通过对大量行政事业单位的审计发现， 目前行政事业单位在会计管理方面还存在许多问题，如对《会计法》重视不够、落实不到位，会计基础工作薄弱，会计人员素质有待提高，会计信息失真，私设账簿、小金库等违纪违规问题屡禁不止等，在一定程度上降低了资金使用效益，削弱了行政事业单位职能作用的发挥，亟待采取措施加以规范、解决。

1.会计信息失真问题具有普遍性。

一些行政事业单位无视国家政策法规，受利益驱动指使财会人员做假账、报假报表；还有些财会人员业务素质不高，在账务核算中未按国家统一的会计制度规定进行核算，账目设置较随意，账务处理不严谨。这些现象的存在都造成了会计信息失真。主要表现是：收入不实，如应计未计收入、往来款项核算收入、隐瞒收入等；支出不实，如超支挂账、虚列支出、往来款项核算支出等；结余不实，如未按规定结转收支、行政单位违规提取“事业基金”等；资产、负债、损益不实，如多头开立银行账户造成银行存款不真实、不完整，部分应收账款已形成坏账、对外投资因各种原因无法收回而未进行核销造成债权、投资不实，接受捐赠资产不入账、已完工投入使用资产未办理决算不入账邢善龙等造成固定资产账实不符，暂存款项核算收支、借(贷)款不入账、虚假负债等造成负债不实，事业单位通过人为调整“事业基金” 造成损益不实等。会计信息失真，既不利于单位内部的会计信息使用者科学管理和决策，也不利于单位外部的会计信息使用者进行监督、评价。

2.设置账外账、小金库等违法违规问题屡禁不止。

虽然国家三令五申，严禁任何部门、单位违规设置账外账、小金库，但审计中经常发现不少行政事业单位为了部门或小团体利益，未将所有的经济收支活动纳入单位财务账内统一核算和管理，而是私存私放资金，设置账外账、小金库，其表现形式主要有：一是逃避监督，将乱收费、乱罚款、乱摊派取得的收入置于账外。二是隐瞒收入，将应纳入财政管理的预算外收入在账外自收自支。三是借开业、庆典之机大肆收取礼金，放置账外吃光用光。四是将利息、房屋出租等应实行收支两条线管理的收入置于账外。从小金库资金使用看，主要是乱发奖金、补助，公款吃喝、送礼，甚至贪污私分。账外账、小金库问题屡禁不止，危害极大既即脱离财政等有关部门监督、管理，也容易滋生腐败甚至犯罪。

3.会计基础工作不规范。

审计发现几乎所有的行政事业单位都或多或少地存在会计基础工作不规范问题，主要表现于四个方面：一是单位内部控制制度不健全或虽然建立但执行不力，如购买实物、接待费、差旅费、会议费等支出，由于审核不严，经办、审批、报销等手续不全，甚至以虚假发票列支费用，造成扩大开支范围和标准，加大了行政运行成本。二是原始凭证、记账凭证不符合要求，一些单位会计人员对取得的内部凭证和外部凭证审核把关不严，造成大量假发票、作废发票、要素填写不完整的不合规发票，还有“自条”人账，有的单位填制会计记账凭证摘要写得过于简单，会计科目名称不规范，处理业务不及时，填制会计凭证内容不完整，如附件张数不填写，或编制人、出纳、稽核等相关人员不签字盖章等。三是账簿使用方面，有的单位一本账多年度使用，账簿在启用时不填写“经管人员-览表”和“账 目录”，会计人员调动时间和经管人员责任 清，账簿登记发生错误时更正方法不规范，有的挖补、涂抹、剐擦，数据书写错误，订的用铅笔记账、无月计、累计金额等。四是票据管理使用混乱，不按规定到指定机构购买专用收款收据，而是多渠道随意购买，并且没有领用、保管、回收和销毁等于续，为违规取得收入存放账外提供可乘之机

二、行政事业单位会计管理中存在问题的成因

1.有些单位及其负责人法律意识淡溥、胆大妄为，由于利益的驱使，依然铤而走险，授意、指使、强令会计机构及会计人员对经济事项进行违法处理.没置账外账、小金库，甚至销毁会计资料等，而会计人员为了保住工作或其他一 原因迫于无奈往往也难以拒绝，必然会导致会汁违法违规问题的发生。

2.会计‘人员素质不高.缺乏会计工作胜任能力。一些行政事业单位会计‘人员年龄老化，有的无专职会计人员，有的不具备会计人员从业资格，订的从未接受过会计教育培训，有的自身学习不够，对新制度、新管理办法理解不透、落实小到位，有的是工作责任心不强，应付厂事，种种原因造成会计信息失真、会计基础工作不规范。

3.法律、法规不健全，有些条款缺乏可行性，致使法律、法规的严肃性和权威性得不到尊重，也使得会汁人员的合法权益得不到有效保障。如《会计法》中规定：“会计人员对严中违法损害国家和社会公众利益的收支不向主管 位或者财政、审计、税务机关报告，情节严重的，给予行政处分；给公私财产造成重大损失，构成犯罪的，依法追究刑事责化。”这样的规定是有道 的、必要的，但缺乏叮行性。因为实际工作中，面对单位管理者违法或违规行为，会汁人 如果知情不举，就会违反《会计法》要负法律责任；如果向有父部门举报，日后又有可能受到¨ 报复， 从而把会计人员摆在一个进退两难的尴尬位置。在自身利益的驱使下，对多数会计人员来说这样的规定缺乏实际可行性，从而也就失去了法律的严肃性

三、加强和完善行政事业单位会计管理的对策

1.对单位负责人加慢财经、会计法规等法制教育培训。

《会计法》第四条明确规定：单位负责人对本单位的会计工作和会汁资料的真实性和完整性负责。这就必然要求单位负责人要全面了解会计法规，自觉承担相关的法律责任。对此，政府相关主管部门应定期对单位负责人进行会汁法规教育、培训，使单位负责人充分理解、支持会计管理工作，有能力科学合理地没置会计机构、配备会计人 ，并能够对会计工作负起责任。

同时，各行政事业单位及其负责人要增强法制观念，自觉按章办事，建立缝全财务管理制度，加强内部控制，堵塞漏涮，这才是杜绝会计违法违规 题产生的最好途径。

2.要加强会计队伍建设，提高会计人员素质，规范会计基础工作。

各单位应积极配合财政等有关部门，对会计人员进行考核、管理和培训，提高会计人员的业务能力及职业道德。

一是重视会计人员从业资格管理。对没有取得上岗证的人员，坚决令其辞离工作岗位， 以保证会计人员素质的不断提高。要组织会汁人员积极参加财政、人事等有关部 定期举办的会计人员上岗证和专业技术职称考试， 从整体上不断提高企业会计人员的专业素质。

二是抓好在职会计人员的后续教育丁作 有关部门应经常性地举办针对会计人员的培训和考核活动，有新的法规或制度出台时，要及时进行培训，使会计人员及时掌握最新的会计知识，提高其业务技术和工作能力，以保汪国家财经政策得以有效落实，同时保证单位的会计工作得以顺利进行。

三是加强对在职会计人员的职业道德教育。会计“诚信”问题足备受社会关注的问题，单位及政府有关部门要采取有效措施对会计人员进行职业道德教育，使其树直爱岗敬业、减实守信、廉洁奉公的良好风尚，积极主动地维护财经纪律，充分发挥其会计监督作用。

3.完善会计法律法规，保护会计人员合法权益，保障会计监督职能作用得发挥。

守法必先知法，知法才能守法。要搞好会计监督，进行法制教育，加强会计相关的法律法规建没，是极其重要的一个环节。只有以法制作为经济工作的支柱和经济活动的准则，才能严把财务收支关，保证会汁监督卓有成效地进行。政府相关职能部门应根据《会计法》等法律法规，制定台配套制度，保障会计人员积极覆行法律赋予的监督职能，如财政部门可以建立会计人员举报制度，设立举报中心，鼓励和支持会计人员检举揭发违反财经法律、贪污受贿、挪用公款、私设小金库、偷税漏税行为的人和事，以及违反会计法规，打击迫害会计一人员的行为、同时，可以设立会汁人员监督基金，对维护会计法规和保护 家财产的要给予奖励，提高会计人员的临督热情和保障他们的合法权益。

4.加大外部监督、管理、执法力度。财政、审计等国家机关和、财务主管部门对行政事业单位要加强监督检查，促进各单位严格遵守财经法规，规范财务管理，提高资金使用效益。进行检查和审计时，要以《会计基础工作规范》为基本衡 标准和依据，对会计工作质最进行监督，揭露会汁管理工作中存在的问题，进一步规范行政事业单位的会计基础工作，该纠正的纠正，该整改的整改。同时，对不依法设置会计账簿、私没会计账簿和设置账外账、小金库等违反财经法规的单位，要依照财政、会计法规的有关规定严肃处理 这罩要注意的是，不能仪限于对单位的处罚，还要依法追究相关责任人贝的责任。财政作为会计管理工作的业务主管部门，要对行政事业单位的会人员进行定期或不定期的考核， 断提高其业务素质，增强会计工作胜任能力。对忠于职守，确有业绩的会计人员应给予奖励，对违反法纪、不能履行会计监督责任的会汁人员应严肃处理。