乡镇企业是指农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的各类企业。乡镇企业是中国乡镇地区多形式、多层次、多门类、多渠道的合作企业和个体企业的统称，包括乡镇办企业、村办企业、农民联营的合作企业、其他形式的合作企业和个体企业五级。

我国乡镇企业始于20世纪50年代，但由于种种原因，在十一届三中全会召开之前，乡镇企业的发展基本处于停滞状态。改革开放以后，乡镇企业蓬勃发展。50多年来，乡镇企业的发展大体经历了以下6个阶段：

1．第一阶段：1950～1978年的探索徘徊阶段

乡镇企业萌芽于新中国成立初期的农村副业和手工业。到1957年，第一个五年计划胜利实现后，我国呈现出经济繁荣、人们生活有所改善的良好局面。但是，由于副业和多种经营发展缓慢，虽然粮食连年增产，农民的收入却增长缓慢。在此之后开展的人民公社化和大办钢铁的运动中，许多人民公社迅速组织了数千万农民投入了小型炼铁、小矿山、小煤窑、小农机修造、小水泥、食品加工、交通运输等企业。同时，把原来农业合作社已建立的许多副业小厂都无偿地转为公社工业。1958年，《关于人民公社若干问题的决议》(以下简称《决议》)明确提出：农村人民公社制度的发展，为我国人民指出了农村逐步工业化的道路，并提出人民公社必须大办工业。当时认为公社工业的发展，不但将加快国家工业化的进程，而且将在农村中促进全民所有制的实现，缩小城市和乡村的差别。在这种急于过渡、急于实现工业化的思想指导下，要各地根据各个人民公社的不同条件，逐步把适当数量的劳动力从农业方面转移到工业方面。提出利用土钢铁、土机床、土原料、土设备、土办法，办各种工厂。这个《决议》的出台，标志着公社工业作为农村一种相对独立的产业地位被确定，已不再是附属于农业的副业。1959年，毛泽东发表重要讲话，指出公社工业是“我们伟大的、光明灿烂的希望”。之后，中央决定进一步调整公社管理体制：公社权力下放，实行三级(公社、生产大队、生产队)所有，以生产队为基础的人民公社体制。从这时起，公社工业转变为社队工业，加上社队办的种植、养殖场等企业，后来统称为社队企业。

“大跃进”和人民公社化运动的做法很快造成国民经济比例严重失调。为了克服前进中的困难，1960年，中央决定对国民经济进行调整。对人民公社普遍进行了整顿，同时对公社企业也进行了调整、收缩、清理、限制。中央作出决定，要求农村人民公社和生产大队在今后若干年内，一般不办企业，已经举办的企业，不具备正常生产条件的，不受群众欢迎的，应该一律停办；需要保留的企业，应该经过社员代表大会讨论决定，分别情况，转给手工业者经营，或下放给生产队经营，或改为个体工业和家庭副业。以上措施实质是不允许社队办企业，把农村工业退到附属于农业社的副业地位和范围。在这个大起大落的过程中，有些社队企业被整垮，然而也有些企业还是坚持办下来了。凡坚持办下来的企业一般有两个特点：一是生产经营和效益较好。二是为农业服务，不可缺少，农民十分珍惜它，爱护它。另外，虽然绝大部分社队企业一再被关停，但社队办企业为剩余劳动力找出路的积极性和农民要求致富的思想却一直保留下来了。1965年，中央、国务院颁发了《关于大力发展农村副业生产的指示》。指出：集体副业应当以生产队经营为主。一个生产队无力经营的，可以由几个生产队联合经营；在不平调生产队的人力、物力、财力的前提下，也可以由生产大队直接兴办。这一指示为大队办企业又重新开了口子。

1970年，北方地区农业会议召开，会议提出在农村利用本地资源，兴办小化肥厂、小机械厂、小水泥厂等小企业，为农业生产服务，为人们生活服务，为大工业服务。此后，各地的社队企业纷纷发展起来了。由于这个时期的很多条件与50年代末期相比发生了很大变化，特别是由于人口失控及农业机械化发展，农村劳动力相对于耕地增长极快，尤其是在东部人多地少的地区，人地矛盾十分突出，而这一带又是我国经济发展水平相对较高的地区，农村社队集体经济比较巩固，在这样的基础上，社队企业得到了迅速发展，不仅恢复到1959年最高水平，而且还大大超过。江苏省社队工业产值1975年比1970年增长2．2倍。1975年10月，国务院召开了全国农业学大寨会议，会议指出：发展社队企业，必须坚持社会主义方向，主要为农业生产服务，为人民生活服务，有条件的，为大工业、为出口服务。要充分利用本地资源，发展种植、养殖、加工、采矿等行业，但必须注意不要和大工业争原料，不要破坏国家资源。对现有社队企业要加强领导，发现问题，要积极整顿。为了适应社队企业发展形势的需要，国务院批准原农林部建立农村人民公社企业管理局，1977年，经国务院批准把农村手工业企业划归人民公社领导管理。正由于中央、国务院对发展社队企业有了明确的态度，并采取了相应的措施，在农林部成立了人民公社企业局，这就为社队企业的发展创造了必要的条件。但是，农业学大寨会议之后，在基本路线教育运动中，对社会主义与资本主义不加区分，把商品生产也视为资本主义，把农民利用农闲进行手工业商品生产也视为资本主义。这样，有些社队干部因带领群众办企业而受到错误的批判，使群众发展社队企业的积极性受到了极大的伤害。总的看来，这一时期社队企业是在挫折和困难中求生存、求发展的。到1978年，社队两级共有企业152万个，安置农业剩余劳动力2826万人，产值达到515亿元。

2．第二阶段：1979～1983年的开始发展阶段

1978年12月中国共产党召开了具有伟大历史意义的十一届三中全会，全会从思想路线、政治路线、组织路线上拨乱反正，对长期以来国家在政治上和经济上的一些“左”的做法和认识作了纠正，并决定将全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来。社队企业也开始了历史性的转折。在《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》中提出：“社队企业要有一个大发展，逐步提高社队企业的收入占公社三级经济收入的比重。凡是符合经济合理的原则，宜于农村加工的农副产品，要逐步由社队企业加工。城市工厂要把一部分宜于在农村加工的产品或零部件，有计划地扩散给社队企业经营，支援设备，指导技术。对社队企业的产、供、销要采取各种形式，同各级国民经济计划相衔接，以保障供销渠道畅通无阻。国家对社队企业，分别不同情况，实行低税或免税政策。”1979年7月国务院颁发了《关于发展社队企业若干问题的规定(试行草案)》，指出了发展社队企业的重大意义，对社队企业给予了充分的肯定，明确了社队企业的发展方针和经营范围，并制定了一系列的扶持政策，如将国家支援人民公社的投资一般不少于一半用于扶持穷社穷队办企业；农业银行发放一定数量的低息贷款；国家对社队企业分别不同情况，实行低税或免税政策；各行各业要积极扶持社队企业等。1981年国务院下发了《关于社队企业贯彻国民经济调整方针的若干规定》，指出：社队企业对于利用当地资源和发展地方经济，安排农村剩余劳动力，巩固壮大集体经济，增加社员收入有明显作用；对于逐步改变农村和农业的经济结构，支援农业发展，促进小集镇建设，起到了积极作用；对于发展商品生产，活跃市场，扩大出口，增加国家财政收入做出r贡献。社队企业已成为农村经济的重要组成部分，符合农村经济综合发展的方向。要继续予以支持，并对社队企业提出了具体的调整方针。这些方针、政策措施的出台，使各级党政明确了方向，解除了广大干部和群众的顾虑，调动了他们的积极性和创造性，为社队企业的发展初步造就了一个适宜的社会经济环境。但由于旧观念、旧制度、旧体制的约束，在国民经济实行调整、改革、整顿、提高的时期，在实际执行中，有的地方和部门认识不一致，执行也不够到位。先后在围绕要不要发展社队企业以及社队企业与大工业之间的关系如何处理等问题上，出现了不同程度的政策摇摆，给社队企业造成一定的冲击。然而，正是由于社队企业顽强不息的抗争，终于使自己站稳了脚跟，再次赢得了支持。1983年中央1号文件明确指出，应在体制改革中认真保护，勿使削弱，更不得随意破坏、分散。社队企业也是合作经济，必须努力办好，继续充实发展。

总的看来，这一时期党和国家对社队企业在经营范围、经营方式、计划、供销、贷款、税收等方面作出的一系列重要决策，成为社队企业发展的基本政策依据和制度保证，使这一时期社队企业获得较大发展。到1983年，社队企业职工人数达到3235万人，总产值1019亿元，利税总额177亿元，分别比1978年增长14．4％、97．9％和60．9％。

3．第三阶段：1984～1988年的高速增长阶段

这是乡镇企业发展过程中出现的第一个高潮时期。1984年初，中共中央1号文件提出，在兴办社队企业的同时，鼓励农民个人兴办或联合兴办各类企业。当时农牧渔业部向中央呈送了《关于开创社队企业新局面的报告》，3月份，党中央、国务院批转了这个报告，即著名的中发[1984]4号文件。这个文件在乡镇企业发展史上具有十分重要的意义。

(1)文件将社队企业正式改名为乡镇企业，由原来的二个轮子(社办、队办)改变为四个轮子(乡办、村办、联户办、户办)同时发展，由主要是农副产品加工产业改变为六大产业(农、工、商、建、运、服)同时并进，采取了“多轮驱动，多轨运行”。

(2)突破了“三就地”(就地取材、就地生产和就地销售)，广泛进行外引内联，市场得到极大拓宽。

(3)文件极其明确地指出了发展乡镇企业的意义和作用，制定了指导乡镇企业发展的总方针，提出了开创乡镇企业新局面的历史任务，并对乡镇企业的若干政策问题作出了规定。

4号文件为随后乡镇企业大发展奠定了基础。乡镇企业开始出现超常规发展，突破了乡村两级办企业的老框框，农民办的个体企业和联办企业在乡镇企业总产值中的比重大幅上升。按商品经济规律，发挥各自优势，进行广泛协作和联合大量出现，东部乡镇企业发达地区利用自己的技术、资金优势与西部地区资源、劳动力优势结合，联办企业越来越多。城市国营企业向农村扩散，农民进城办第三产业，进行城乡互助。乡镇还向国外开放，开展“三来一补”，合资合作逐步增多。有的企业开始突破“拾遗补阙、甘当配角”的地位，改“小而全”为专业化、社会化协作生产，在某些工业生产产品中逐渐挑起了大梁，创出了自己的名牌产品。资金来源也逐步走向多渠道。这些新情况、新变化说明全国乡镇企业进入了一个新的历史发展阶段。随后，1985年、1986年中共中央关于农村问题的两个1号文件和1987年5号文件，都结合乡镇企业发展中出现的新情况、新问题，提出了若干要求或制定了一系列新政策。特别是一些实践证明在乡镇企业发展中具有重大意义的乡镇企业组织制度建设、农村劳动力转移、突破“三就地”原则的限制、城乡关系的协调、农业和农村非农产业协调发展问题，在中央的许多政策中都有不同程度的涉及。这为乡镇企业创造了一个前所未有的、非常宽松的外部环境，乡镇企业发展第一次进入了一个“黄金时代”。

经过这一时期的发展，主要是由于政策的支持，作为农村经济和国民经济重要力量的乡镇企业的地位和作用已经完全确立并被实践证实。1987年，邓小平在接待外宾时高度评价说：“农村改革中，我们完全没有预料到的最大收获，就是乡镇企业发展起来了，异军突起。”1988年，乡镇企业从业人员达到9545万人，总产值7018亿元，实现利税892亿元，分别比1978年增长237．6％、1262．7％和710．9％。

4．第四阶段：1989—1991年的整顿提高阶段

这也就是三年治理整顿期间。1988年10月，党的十三届三中全会提出我国国民经济要进行治理整顿。当时物价上涨，财政信贷失控，钞票大量发行，不正之风盛行，社会秩序较为混乱，在这种情况下，中央认为必须采取紧急措施，不能任其发展下去，否则我国的经济会遇到更加严重的困难，社会秩序也会出现更为严重的混乱，并决定要进行治理整顿。在治理整顿和全面经济紧缩影响下，党和国家对乡镇企业的政策有所变化，乡镇企业的发展面临着严峻的考验。从1989年起，国家压缩基本建设，调整产业、行业、产品结构，对乡镇企业采取了“调整、整顿、改造、提高”的方针，在税收、信贷方面的支持和优惠措施减少了，政策也明确规定“乡镇企业发展所需的资金，应主要靠农民集资筹措”，“进一步提倡乡镇企业的发展要立足于农副产品和当地原料加工”。一些人站在不同的立场和角度，把我国国民经济中出现的问题的根源，归罪于乡镇企业，要求把乡镇企业作为整治和调整的重点，用坚决压乡镇企业来保国有企业。有的政府管理部门制定了一些对乡镇企业发展不利的政策和规定。如不合理的产业政策、不合理的企业负担、政府对企业正常生产经营的过度干预、市场流通方面的歧视政策等。在这种情况下，乡镇企业发展势头明显受到抑制。1991年乡镇企业的增长速度仅为14％，远低于1985～1988年的平均水平。在总量增长减缓的同时，乡镇企业经济效益下降，企业个数和职工总数连续两年减少，大批乡镇企业被迫关停并转，几百万乡镇企业职工又回到农田。1990年5月，国务院出台了《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》，对保障乡村集体所有制企业的合法权益，引导其健康发展，起到了积极的作用。

治理整顿的根本目的，是为了调整结构，提高效益。乡镇企业为了求生存，图发展，紧紧依靠自身苦练内功，不断适应外部条件的变化，不断根据市场的变化进行自我调整，不断提高质量，降低成本，增强企业的竞争能力。因此，这一阶段有个很大的收获，就是由于国内资金紧张、市场疲软，很多乡镇企业苦练内功，调整结构，依靠科技，强化管理，大力引进国外资金、技术、设备和先进管理经验，并到国外寻找市场。国家及时加强引导，出台了相应的支持政策，强调发挥中小企业特别是乡镇企业在出口贸易中的重要作用，加强乡镇企业出口体系建设，并要求对乡镇企业出口给予新的扶持政策等。国内经济环境的压力和国家一系列的外向型经济政策的支持，使乡镇企业在增长速度下降的情况下，外向型经济取得长足进展，外向型发展战略初步确立。1991年，乡镇企业完成出口交货值789亿元，比1988年增长了近200％，占全国出口商品总值的比重由15．2％提高到29．7％。

5．第五阶段：1992～1996年的全面改革与发展阶段

这是乡镇企业发展过程中出现的第二个高潮。1992年初，邓小平视察南方重要讲话发表，这个谈话把我国改革开放和现代化建设推进到一个新的阶段。他在这次谈话中说，乡镇企业是建设有中国特色社会主义的三大优势之一。这给了亿万农民和广大乡镇企业干部职工以极大的鼓舞。1992年召开的十四大，对发展乡镇企业的意义进行了又一次重大理论和政策升华，确认发展乡镇企业是繁荣农村经济、增加农民收入、促进农业现代化和国民经济发展的必由之路，要坚持不懈地搞好乡镇企业。到此，有关乡镇企业发展的认识、理论、政策上的偏见，得到彻底纠正，乡镇企业在国民经济中的支柱性地位和作为中国小工业企业的主体地位得以确立。1992年国务院下发了国发[1992]19号文件，要求各级政府和有关部门把发展乡镇企业作为一项战略任务，切实加强领导，坚持不懈地抓下去；要认真贯彻落实党和国家给乡镇企业的一系列政策法规，采取更加有力的措施，促进乡镇企业发展。在乡镇企业全面发展的形势下，乡镇企业区域发展问题纳入中央最高决策层的日程上。党的十四大报告指出，特别要扶持和加快中西部地区和少数民族地区乡镇企业的发展。1993年2月国务院发布《关于加快中西部地区乡镇企业发展的决定》，提出要把加快发展乡镇企业作为中西部地区经济工作的一个战略重点，并在产业政策、信贷政策等方面给予扶持。同时中西部地区大都依据当地实际，制定了依靠发展乡镇企业振兴本地经济的战略。1993年11月，党的十四届三中全会作出《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，从此，我国经济体制开始从传统的计划经济向社会主义市场经济体制转变，这为乡镇企业发展提供了良好的体制环境。1995年2月，国务院办公厅转发农业部《乡镇企业东西合作示范工程方案》，拉开了乡镇企业东西合作、中西部地区乡镇企业快速发展的序幕。这个阶段，乡镇企业在社会主义市场经济的大潮中又一次跃上浪尖，进入了一个新的发展阶段。1996年，乡镇企业从业人员达1．3亿人，增加值近1．8万亿元，实现出口产品交货值6008亿元，利税总额达6235亿元。其中从业人员和利税总额分别是1978年的4．6倍和56．8倍。

6．第六阶段：从1997年开始的调整创新阶段

1997年，承前启后、继往开来的中国共产党第十五次全国代表大会胜利召开。这一年也是乡镇企业发展史上很不平凡的一年，乡镇企业历史的新篇章徐徐掀开。为了更好地适应社会主义市场经济的要求和乡镇企业多种形式发展的新形势，促进、引导、保护、规范乡镇企业发展，八届全国人大常委会第二十二次会议讨论通过了《中华人民共和国乡镇企业法》，1997年1月1日正式公布实施。《中华人民共和国乡镇企业法》(以下简称《乡镇企业法》)的出台，是乡镇企业法制建设中的一个里程碑，标志着党中央、国务院多年来制定的一系列方针政策通过法律的形式固定下来，标志着乡镇企业合法的权益得到法律的保护，标志着乡镇企业一些带有方向性的趋势和要求用法律的形式予以规范。《乡镇企业法》是一部促进乡镇企业的振兴法，是支援农业和农村各项事业建设的支农法，是推动国民经济持续健康发展的促进法。《乡镇企业法》的出台为乡镇企业的改革、发展和提高奠定了法律基础。紧接着，1月14日，国务院召开了全国乡镇企业工作会议；3月11日，中共中央下发了中发[1997]8号文件。这就是我国乡镇企业发展史上的“三件大事”。这“三件大事”是事关乡镇企业发展长远的根本性大事，事关国民经济和社会发展全局的战略性大事。1997年，全国乡镇企业广大干部职工欢欣鼓舞，群情振奋，积极认真开展“三件大事”的学习宣传和贯彻落实工作，各级党委、政府加强领导，加大扶持力度，为乡镇企业改革与发展营造了良好的环境。但是，由于我国市场正从卖方市场转变为买方市场，绝大部分商品供求平衡或供大于求，市场发生重大变化，使竞争日益加剧。一些地方和企业产业和产品结构跟不上市场变化，一部分企业素质偏低，在激烈的市场竞争中不适应，生产经营发生了困难，难以为继。加上东南亚发生金融危机，外部经济环境日益恶化，乡镇企业出现了一些新的矛盾、困难和问题，主要表现在：一是发展速度明显放慢，1997年乡镇企业增加值增长18％，增幅比“八五”平均水平低24．3个百分点。二是出口增长大幅度下降，1997年增长16．5％，增幅比“八五”平均水平低47个百分点。三是引进外资相对减少，1997年增长12％，增幅比“八五”平均水平低61个百分点。四是亏损面进一步扩大，1997年全国乡镇企业亏损面为8％。五是吸纳农村富余劳动力的速度有所减缓。1997年全国乡镇企业从业人员比上年减少458万人。进入1998年，外部经济环境进一步恶化，亚洲金融危机影响继续蔓延，引发了亚洲乃至全球经济的剧烈动荡，并且通过多种渠道和方式将压力和影响向我国经济传递和渗透；国内市场拉动进一步趋弱，城乡市场销售不旺，致使乡镇企业自身问题充分暴露，乡镇企业面临着前所未有的压力。在这种情况下，1998年4月21日，江泽民总书记发表了《要从国民经济和社会发展全局的高度来认识乡镇企业的重要地位和作用》的重要讲话，极大地激发了乡镇企业干部职工的积极性。党的十五届三中全会通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》进一步指出：乡镇企业是推动国民经济新高涨的一支重要力量。这不仅是对乡镇企业新的更高的评价，也是新时期党和国家赋予乡镇企业的历史使命。广大乡镇企业面对严峻的挑战，克服困难，抓住机遇，开拓进取，认真实施科教兴企、可持续发展、外向带动和名牌战略，以市场需求为导向，以质量效益为中心，以加快发展为重点，不断深化改革，结构和布局进一步优化，整体素质、运行质量和经济效益提高到了一个新水平。1998年，乡镇企业创造增加值比1997年增长17．3％，实现销售收入增长17．8％，支付职工工资增长9．2％，利润总额增长10．1％，上缴国家税金增长7．3％。但形势也不容乐观，一部分乡镇企业在日益激烈的市场竞争中不适应，出现亏损，甚至倒闭，1998年全国乡镇企业亏损面达15％，比上年上升7个百分点；外贸出口形势严峻，1998年出口产品交货值比上年仅增长2．5％；结构性矛盾越来越突出，吸纳农村富余劳动力能力减弱，1998年乡镇企业就业人数比上年又减少522万人。可见，乡镇企业分化重组加快，改革与发展进入新时期。

(1)乡镇集体企业，即农村集体经济组织依照《中华人民共和国乡镇企业法》和伎乡镇集体所有制企业条例》投资设立，其财产权属于设立该企业的全村农民所有的乡镇企业；

(2)乡镇联营企业，即乡镇集体企业之间，或者与其他企业之间依照《中华人民共和国乡镇企业法》共同投资，按照合同规定，共同经营，共负盈亏的乡镇企业；

(3)以有限公司(包括有限责任公司和股份有限公司)形式设立的乡镇企业，即依照《中华人民共和国乡镇企业法>>和《中华人民共和国公司法》规定，按照出资额或者所持股份享有财产权的乡镇企业；

(4)以独资企业形式设立的乡镇企业，是指农民单独投资并依法享有财产权并对企业债务负无限责任的乡镇企业；

(5)以台伙企业形式设立的乡镇企业，即两个以上农民依照《中华人民共和国乡镇企业法》和《中华人民共和国合伙企业法净规定，按照协议投资、共同经营、共负盈亏的乡镇企业；

(6)以股份合作形式设立的乡镇企业，是一种三户以上农民按照协议，以资金、实物、技术、劳务等作为股份，以按劳分配为主，又有一定股金分红，能独立承担民事责任，其财产权属于举办该企业的成员集体所有的乡镇企业。

乡镇企业是独立自主的经济实体,它有如下特点:①产供销活动主要靠市场调节；②职工大都实行亦工亦农的劳动制度和灵活多样的分配制度；③与周围农村联系密切，便于利用本地各种资源；④分布点多、面广，便于直接为各类消费者服务；⑤经营范围广泛，几乎涉及各行各业；⑥规模较小，能比较灵活地适应市场需求的不断变化;⑦在现阶段大多是劳动密集型的经济组织,技术设备比较简陋，能容纳大量农村剩余劳动力。这些特点使得乡镇企业具有极大的适应性和顽强的生命力，也具有较大的盲目性和不稳定性，劳动生产率一般都比较低。

乡镇企业是我国农村集体所有制的另一重要形式。20世纪80年代以来，乡镇企业的发展经历了几次反复，现在已经成为农村经济的重要支柱，并且成为我国国民经济的重要力量。

乡镇企业对农村经济发展的重要作用：

(1)促进了农村经济市场化的进程，将市场经济观念引进广大农村，对破除根深蒂固的小农经济意识起着重要作用；

(2)进一步加强了城乡之间的商品交换关系，推进农村经济结构的调整；

(3)为农村剩余劳动力的转移开辟了广阔的途径。

乡镇企业享有下列权利：

(1)自主经营权；

(2)合法财产不受侵犯；

(3)控告、检举向企业非法摊派、非法收费的单位和个人；

(4)经批准可以取得对外贸易经营权。

乡镇企业必须履行下列基本义务：

(1)根据市场需要发展商品生产，增加社会有效供给；

(2)吸收农村剩余劳动力，提高农民收入；

(3)支援农业，推进农业和农村现代化，促进国民经济和社会事业的发展。

一是发展环境亟待改善。特别是在中西部经济欠发达地区，乡镇企业融资难、贷款难、担保难，成为制约乡镇企业发展的瓶颈；当前一些地区正在进行第二轮机构改革，有的县乡两级乡镇企业管理机构被撤消，出现乡镇企业无人抓无人管的局面。

二是结构调整亟待加强。乡镇企业行业、产业、产品趋同现象仍较严重，企业之间无续竞争比较普遍；区域性特色经济发展不够突出。

三是地区间发展很不平衡，东部与中西部的差距进一步拉大。镇企业发展面临的突出问题在中国农村和小城镇兴办的、非全民所有制的、从事商品生产或经营活动的经济实体。乡镇企业大多集中在小城镇，是小城镇社区的重要经济支柱。

继续深化乡镇企业的改革，进一步促进乡镇企业结构调整，转变其发展方式，对“三农”问题的解决、县域经济的发展以及整个社会经济的进步都具有重要意义。以两个根本性转变为基本指导思想进行战略调整，即在经济发展方式由粗放向集约转变，在企业制度上实现向现代企业制度的转变。概括来说，明晰的产权和规范的竞争行为，将成为各地共同遵循的游戏规则。规模经济、科技创新，混合所有制、清洁生产、统一市场、产业产品结构升级、向城镇聚集将成为乡镇企业进一步发展的主要走向。

一、乡镇企业的发展应贴近“三农”

目前，乡镇企业加快了结构调整、技术进步和体制创新的步伐，形成了新的发展格局。虽然在许多方面发生了深刻变化，但乡镇企业与“三农”的天然联系并没有变，对农村和县域经济的支撑带动作用没有变，因此其所处的历史地位和承担的支农使命非但没有改变，反而还因乡镇企业力量的提升和“三农”问题的严峻有所增强。和农业、农村、农民有着紧密地缘关系的乡镇企业责无旁贷，应当继续承担反哺农业的责任和道义，这依然是乡镇企业不可动摇的出发点和立足点。乡镇企业要展示在农村经济中的龙头地位，将进一步发挥对“三农”支持的作用。

二、促进乡镇企业转变经济增长方式

这意味着乡镇企业的发展应该从单纯的资本扩张转变到依靠科技进步和劳动者素质提高上来，并大力发展循环经济，走可持续发展道路，提高资源综合利用率。

第一，提高技术进步对乡镇企业持续发展的贡献率。尽管资本要素投入增加一直是乡镇企业产出增长中的一个决定性因素，但乡镇企业要真正实现持续发展，必须抛弃主要依靠资本要素投人增加拉动产出增长的道路，以主要依靠技术进步、提高全要素生产率及其增长率来拉动企业增长。

第二，提高劳动投入对乡镇企业持续发展的贡献率。长期以来，乡镇企业的劳动生产率较低，但增长速度却很快，其原因并不是乡镇企业的产出增长快于劳动投入增长，而是乡镇企业的劳动投人快速递减，甚至出现负增长的结果。但是由于中国农村还存在着约2亿的剩余劳动力，所以提高乡镇企业劳动生产率不能采取提高乡镇企业的资本有机构成，以增加资本投人来代替劳动投入的资本深化战略，而必须同时通过提高乡镇企业职工素质来实现。

三、注重区域经济的协调发展

我国区域经济发展不平衡是客观存在的现实，乡镇企业发展不平衡既是区域经济发展不平衡的一个具体表现，也是导致区域经济发展不平衡的一个重要原因。目前，东部地区乡镇企业发展水平较高，很大程度上得益于外向型经济的发达。过于依赖国际市场容易造成经济风险过大、产业链短等不良后果，而国内市场的潜力发掘得远远不够，区域之间的交流程度也有待提高。一方面，乡镇企业是县域经济中最具活力和发展潜力的因素，同样也能够在减小区域发展差距、促进区域经济协调发展方面发挥重要作用。另一方面，广大的国内市场也为乡镇企业的进一步发展提供了机遇。因此，要促进乡镇企业以互惠互赢开展东中西合作为突破口，在提升自身竞争力的同时，促进区域经济协调发展。

四、提高企业和产业的集中度

1．乡镇企业的发展应该与小城镇的发展相结合，优化布局结构

要积极稳妥地促进乡镇企业向小城镇集中，使乡镇企业与小城镇建设互促互动、互为依托、共同发展。乡镇企业和小城镇是两个相互依存的孪生兄弟，乡镇企业为小城镇的发展提供经济支撑，小城镇为乡镇企业提供发展载体，两者唇齿相依。一方面，乡镇企业的集聚和发展，可以吸引外来资金，带动农村劳力、资金、技术等生产要素向小城镇集中，为小城镇建设提供了资金支持，兴镇先兴业，兴业才能强镇。另一方面，小城镇(特别是其中的工业园区)是集聚乡镇企业，形成产业化经营的有效场所，它可以降低企业的生产成本、技术成本、交通成本、信息成本，提高劳动生产率。促进乡镇企业向小城镇集中，不仅仅是指乡镇企业不要四处撒网，遍地开花，而是要空间集中，产业集中，环节集中。这里产业集中是指乡镇企业属于中小企业，最好只做一个主导产业。而环节集中则要求乡镇企业不仅只做一个产业，而且要进一步集中在这个产业的几个环节上，用自己的全部资源、全部精力做好这几个环节，其他环节可以发包。这“三集中”对乡镇企业的发展，对小城镇的建设极为重要。特别是产业集中，可以说是一个地方最好的软环境，最大的投资环境，其内涵是一乡一业，一镇一业。纵观中国所有经济发达的镇、县、市，这几乎是其共同特点，更是江浙一带经济发展的经验，如温州鳌江镇专门生产编织袋，嵊州专门生产领带，台州专门生产摩托车零部件等。产业集中的优点主要是：①产业集中有利于分工细化。由于分工细化，大家都做得很专，从而容易傲精；②产业集中有利于大家相互交流，利于把企业办成学习型组织，甚至利于把整个乡、镇、县办成学习型组织。③有利于扩大规模和影响，形成品牌效应。一乡一业，一镇一业，产品的品种必定很齐全，规模一定很大，由于大家相互竞争，成本也必定很低，在国内外的影响也必定很大。④产业集中有利于政府指导经济。一个地方的产业集中，易于投资同类产业，需要的投资量少，方便管理，成功率比较高。

2．实施大企业、大集团规模经营战略

规模经济的积极效应除了促进经济增长，提升国际贸易层次外，还体现在：①有利于提高经济效益和资源优化配置。规模经济的形成过程，也是向效率较高、协作更紧密的单位和区位集中的过程，从而使资源得到合理流动和优化配置；②有利于形成合理的市场结构。形成既具有竞争性又具有适度垄断性的市场结构，对于减少过度竞争，加强分工协作，促进技术创新和改善社会福利都是非常必要的；③有助于推进产业结构高度化。通过产业规模经济形成中的市场竞争与兼并机制，尤其是政府产业组织政策的诱导机制，有利于实现资源向该类产业的流动与集中，从而推进产业结构的高度化；④有利于促进产业内企业组织形式的刨新。在推进规模经济的形成过程中，股份公司、控股公司、战略联盟、企业集团、企业联合体等均是适应现代生产力发展要求的生产经营组织形式的创新。⑤增强企业市场竞争力。规模经济的规模壁垒效应、低成本优势、较高的创新水平和组织管理能力，以及对于市场的影响力，往往使企业在市场竞争中处于有利地位。

因此，对于已经具有一定规模的乡镇企业，要引导其通过控股、参股、兼并和联合等资本运作手段，实施跨乡镇、跨区域的兼并重组，发展混合所有制经济，引导中小型企业通过合伙、股份合作和股份制形式等进行合作与联合，培育大中型乡镇企业。

3．发展乡镇企业集群

增长极理论认为，产业集群的形成是由于具有很高的连锁度的推动型产业发生作用的结果。把推动型工业嵌入某地区后，将形成集聚经济，产生增长中心，推动整个区域经济的增长。迈克尔·波特的集群理论认为，集群有多种形式，多数包括三个内容：一是一组公司，包括专业化的投入、零部件、机械和服务，以及相关的企业；二是下游企业、生产互补产品的生产商、专业的基础设施提供者和其他提供专业培训、教育、信息、研究和技术支持的机构，例如大学、智囊团和提供标准的机构；三是商会和其他涵盖集群成员的团体。

规模经济具有普遍性和客观性。由于行业特点、市场规模、技术层次的限制，大企业的数量总是有限的，中小企业的数量上占绝对的多数，在大多数国家里，小企业占全部企业数量的95％以上。目前，我国乡镇企业规模结构中，小企业占据绝对的多数。因此，小企业规模经济的实现更是一个值得关注的问题。由于自身资产、创新能力的限制，小企业很难依靠自身的力量实现规模经济，而必须通过特殊方式即专业化、配套协作、联合联盟、加盟特许等来实现规模经济和自身的竞争力。相对于净资产规模来说，集聚因素同样是一种优势，可以降低生产成本，提高市场化程度，提高创新能力，提高对环境变化的反应速度。衡量中小企业规模经济常用的指标是劳动生产率、聚集状况、专业化程度和协作程度等。

规模经济效应具有两重性，它可能产生的弊端包括：规模经济可能导致垄断；规模经济往往缺乏个性化和应变能力；规模经营可能导致经济效率下降；规模经营需要外延的扩大，这虽然是集约增长的必要条件，但不合理的规模扩展会造成重复建设、机构臃肿、创新不足等；追求规模经济还可能导致战略风险、财务风险、组织风险、资本运营风险等。舒马赫认为大规模生产还可能带来环境污染、资源枯竭、遏止创造性等，而小企业在便利性、人道主义和管理上均优于大企业，因此小的是美好的。

一些相关研究从产权改革、产业组织优化和规模经济方面进行了探讨，认为乡镇企业应该实行核心能力+规模经济的竞争策略。乡镇企业的企业最佳规模的形成是市场选择、企业自组织和企业博弈的结果。在知识经济时代，规模经济在实现形式和途径上都发生了变化。企业集群不仅有利于发展企业规模优势、地区规模优势，发展特色经济、块状经济，也是以极化、扩散作用带动城市化发展的好办法。企业集群，也称为新经济产业区，柔性聚集体等，被波特称为“新竞争经济学”的主要内容。企业集群是指经营同一产业的在业务上有密切关联的一群公司和相关机构集聚在某一地理范围内。这种组织形式不同于企业集团、垄断性经济联合组织、虚拟企业和空间聚集体，它是水平、链条或网络性的准组织形态，没有固定的、共同的层级结构，以总装、核心构件或掌握核心技术的企业、销售企业、原材料企业为核心，各企业独立经营独立核算，具有进出的自由，并且分散决策。企业集群是国际竞争优势产业的一个共同特征。积极发展企业集群是中小乡镇企业实现规模经济的主要形式。

五、创新体制和管理，建立现代企业制度

第一，在产权制度方面，集体企业首先应在清产核资的基础上尽可能将股权量化给集体经济组织的全体成员，或将集体资产有偿出让给职工个人，降低集体股在总股本中的比例，增加职工个人股的数量和比例，使每个成员都享有集体经济明晰的权益。在产权结构方面，应尽快形成多元化的产权主体和股权结构，重点吸引社会法人、自然人参股，吸引民营资本和外资参与集体经济、私营经济的改制和改造，构建乡镇企业长期发展的动力机制。在规模水平方面，要引导具有一定规模的乡镇企业通过控股、参股、兼并和联合等资本运作手段，实施跨乡镇、跨区域的兼并重组，发展混合所有制经济，引导个体和私营企业通过合伙、股份合作和股份制形式与集体企业进行合作与联合，降低和分散企业股权结构中内部股东过高的股权比例，实现资本的社会化，从而提升企业竞争力。

第二，提高乡镇企业经营管理水平。无论是提高技术进步对乡镇企业持续发展的贡献率，还是提高乡镇企业的劳动生产率，增加劳动投入对企业发展的贡献率，要实现乡镇企业健康、稳定、持续地增长，最终都要落脚在乡镇企业本身的经营管理上，因此必须采取各种措施提高乡镇企业的经营管理水平。

目前，除了规模大、效益好的乡镇企业采取了现代化的管理方式之外，大部分乡镇企业还停留在家族式管理、经验型管理的水平上。虽然这些简单的管理方式有其自身的优点，但如果总是迷恋于这些传统的管理方式，必将阻碍企业进一步发展②。其中，特别突出的是乡镇企业的人力资源管理。目前乡镇企业的人力资源管理基本制度不健全，员工的录用、晋升、辞退缺少规范，随意性很大，导致了员工队伍的不稳定，员工对企业缺乏归属感和安定感。经营管理基于人际关系，依靠个人的影响力对企业进行控制。企业内良好稳定的人际关系，情感上的互动，是管理的主要手段。但是，随着企业的规模扩大、新资源的不断涌入、经营环境的改变，使得基于本土文化和地方劳动力及关系网的人力资源配置方式已经不能适应乡镇企业发展的新要求。要实现乡镇企业人力资源的优化配置，应以自身情况为出发点，形成独具特点的人力资源管理模式。必须注意的是，要加入开放性的人才市场机制，与企业和地区的外部劳动力市场结合，健全科学的内部培训制度，包括对新增的劳动力进行就业前培训和大力加强在职职工培训工作，保留现有人才提高其技术和文化素质，特别是提高应用新技术、新材料、新工艺的能力。

六、优化乡镇企业发展的环境

目前，乡镇企业的发展正面临着进一步的挑战。第一，市场环境变化的挑战。在供求结构变化、国内市场竞争日趋激烈的情况下，要保持和扩大自己的市场份额，对产品结构、市场结构、人力资源结构和管理水平处于相对劣势的乡镇企业来说是相当严峻的考验。国有企业市场参与度的提高大大增强了乡镇企业的竞争压力。外资企业的大量进入使乡镇企业面临更强劲的挑战。第二，技术环境变化的挑战。在当代企业发展的诸要素中，智力因素、科技因素的作用已上升为主导地位，自然资源、自然人力的作用日趋衰弱。第三，宏观政策环境的变化。20世纪90年代以来，国家逐渐改变了对乡镇企业一般性的政策扶持，包括税收政策、产业政策和资源与环境保护政策。

尽管如此，机遇总是和挑战并存的：第一，改革的深化正在为乡镇企业的发展创造良好的体制环境。市场经济体制的逐步确立，为乡镇企业发挥其灵活的经营机制提供了更为广阔的空问。较为完善的市场经济体制将建立一个统一、有序、开放、竞争的市场体系，将从根本上改变乡镇企业在原材料、能源、资金、人才等要素供给条件方面的劣势，并为其开辟更广阔的国内外市场和产业领域。更为重要的是，市场经济体制为乡镇企业改革指明了方向，按照建立现代企业制度的要求来重建乡镇企业的产权制度和组织管理制度，将从根本上克服乡镇企业的制度积弊，带来其发展的第二个春天。第二，开放度的提高为乡镇企业进一步发展提供了有利条件。拓宽了乡镇企业的视野，既增加了乡镇企业与国际接轨、参与国际分工与市场竞争、拓展国际市场的机会，也为乡镇企业吸收外资、利用国外技术、引进设备、学习先进的管理方法等提供了良好的条件。

因此，考虑乡镇企业面临的机遇和挑战并存的局面，要促进乡镇企业可持续发展，提升其竞争力，必须为乡镇企业提供一个完善的服务体系。2006年农业部出台了《关于加快乡镇企业服务体系建设的意见》，以融资担保、人才培训、创业辅导、科技对接、行业协会、信息网络等为主要内容的服务体系建设正在进行当中。但乡镇企业的服务体系仍比较薄弱，对于乡镇企业转型发展的引领带动和支撑作用不强，有待进一步的完善。

1．构建有利于乡镇企业持续发展的宏观法律制度环境

虽然《乡镇企业法》是一部正式颁布实行的专门法，但其可操作性不强，所制定的扶持乡镇企业发展的各种优惠条款在实际中实施不力。而且在乡镇企业产权制度改革基本完成后，个体、私营企业成为乡镇企业的主体，组织形式也包括个人独资、合伙、公司等多种企业形式。《乡镇企业法》的许多规定已经与实际情况不完全符合。事实上，在乡镇企业内涵变化之后，有关乡镇企业的法律制度已经基本完备，《个人独资企业法》、《合伙企业法》、《公司法》等法律都是适用于乡镇企业的重要法律。当务之急是废止以前有关乡镇企业的不符合实际情况的各种条例、法规，完善《公司法》等法律，使之成为规范乡镇企业行为的基础。

2．强化乡镇企业的金融支持

乡镇企业融资渠道狭窄，融资困难普遍化。无论是东部地区还是中西部地区，融资困难已成为乡镇企业的普遍难题。融资困难，往往是影响乡镇企业产业升级的重要原因。一方面仍然是城市工商业资本继续利用工农业产品的剪刀差从农业提取剩余，造成乡镇企业资本的自身积累速度过缓；另一方面金融体制改革后，设在最基层的农村信用社和邮政储蓄等金融机构不但不能给乡镇企业和农民带来资本，相反随着贷款权限的上收，它们却成了农村金融资本的抽血机，造成诸多农村地区高利贷死灰复燃，严重影响了乡镇企业和农民信贷资金的正常供给a针对这种情况，一是要建立中小企业信用担保制度；二是要深化金融改革思路，对农村金融机构的支持由机构导向转变为功能导向；三是要完善农村信用社和商业银行、政策性银行的分工协作关系，拓宽金融服务。比如引导几家金融机构联合进行贷款服务，形成批发贷款；四是通过财政补贴、以奖代补等方式，激励金融机构加快农村金融产品的创新。比如农产品加工、保鲜企业对收购资金的需求往往规模大、时效性强，可引导相关金融机构设立农产品收购专项贷款。

3．加强分类指导，推进结构优化

乡镇企业目前正处于高度分化重组的阶段，需要进行分类指导，但目前政府和其他公共部门所能提供的服务非常有限。政府相关部门应按照树立和落实科学发展观的要求，充分发挥政府导向作用，正确引导社会资本的投资方向，综合运用经济、法律手段，辅之以必要的行政手段，坚持区别对待、松紧适度，加强调控和引导。

第一，加强产业政策指导，明确产业发展方向，有选择地支持乡镇企业的发展。比如，劳动密集型产业有着长久的生命力，在今后一个较长时期内，对于我国中西部地区，大力发展资源加工型的劳动密集型产业，用现代技术改造传统产业，以存量调整为主外延扩展为辅，仍然是一条现实、可行的道路。不分具体情况，一味地追求资本密集和技术密集，将造成农村就业的巨大压力、资产专用性风险、严酷的市场竞争以及乡镇企业特色的丧失和优势的削弱。必须科学引导乡镇企业的投资冲动和扩张热情，慎重选择拟投资的产业和产品，大力发展节能、环保、绿色、农产品深加工等产业和服务业，发展具地方特色和比较优势的名特优新产品和高附加值产品，保持固定资产投资的合理增长，提高资源和资本产出效率，促进乡镇企业健康快速发展。

第二，推动乡镇企业的技术进步，提高乡镇企业技术水平。一是对有市场、有效益、适合乡镇企业采用的科研项目，加大支持力度。应该抓紧制定和实施适应新形势的产业技术政策，同时加快科技成果的产业化过程，加速技术成果的扩散过程，以利于技术成果尽快转移到乡镇企业手中。二是尊重乡镇企业技术进步主体的地位和作用，鼓励乡镇企业自身进行技术创新和技术改造。引导乡镇企业把固定资产投资的重点转移到技术更新和改造方面来，提高乡镇企业自身的技术开发和创新能力。

第三，完善乡镇企业的分工协作关系。按照统筹城乡发展的恩路，加强规划布局引导。支持乡镇企业发展的区域合作，引导乡镇企业产业集群的成长。鼓励城市企业与乡镇企业、乡镇企业与乡镇企业之间完善分工协作关系，形成梯度有序的产业分工格局。引导城市企业通过投资人股和产业带动等方式支持乡镇企业发展。鼓励乡镇企业为城市企业提供配套服务。在乡镇企业服务体系建设中，也要注意引导城乡中小企业服务体系的有效对接。

第四，形成衰退企业的有序退出机制。有规划地进行政策调整，实现衰退企业的逐步退出。对投资过快增长中出现的重复建设、低水平扩张和不利经济结构调整的粗放型增长方式，特别是那些在质量、技术、环保等方面达不到规定准人标准的投资项目要坚决遏止；对违法占地、违规建设、破坏资源、污染环境、危害安全等严重影响农村经济可持续发展的投资行为要严肃查处。

4．加强创业辅导和人才培训体系建设

第一，引导和鼓励乡镇企业家脱颖而出，成为新农村建设的先行者。对农民企业家、科技示范户、进城返乡人才、初高中毕业生等进行创业和经营管理方面的培训指导，营造良好的创业氛围，促进企业家的生成和成长。第二，以实施“蓝色证书”培训工程和职业技能培i)ll鉴定为突破口，提升乡镇企业职工队伍素质，特别是通过对现有技术人员进修、培训的方式提高其消化、吸收、运用新技术、新设备的能力。第三，加强乡镇企业的行业协会建设。行业协会能够在公共平台建设，组织共性技术和关键技术攻关，整合资源，加强行业自律，加强品牌建设等方面发挥重要作用，有利于乡镇企业的升级进步和规范发展。

5．规范政府职能部门行为

第一，为了保证创造有利于乡镇企业改革与发展的体制和政策环境，各级政府部门首先应当转变职能，主动梳理和落实相关政策，积极做好管理服务工作，取消歧视性政策，给乡镇企业以“国民待遇”和公平竞争环境。第二，从公共管理层面看，应该改革财政体制和政绩考核机制，促进乡镇企业发展的集中化。现有的财政体制和政绩考核机制，往往加剧了乡镇企业分散布局的问题。第三，健全乡村集体经济组织的管理调控机制。继续进行政府机构改革，消减冗员，提高效率，节约行政经费开支。第四，各级政府要对下级政府及各直属职能部门的行为进行密切监督，同时应接受人大、政协、社会新闻媒体及社会公众的监督，倾听企业呼声。