意见是上级领导机关、同级机关之间或主管部门，针对当前或者将来要进行的主要工作和亟待解决的重大问题提出原则性的要求和具体的处理办法的，直接发至下级机关或转发到有关机关要求其遵照执行的，具有指示作用的公文；适用于对重要问题提出见解和处理办法。

根据《国务院办公厅关于实施(国家行政公文处理办法)涉及的几个具体问题的处理意见》(国办函[2001]1号)中关于“意见”文种使用的解释：“‘意见’可以用于上行文、下行文和平行文。作为上行文，应按请示性公文的程序和要求办理。所提意见如涉及其他部门职权范围内的事项，主办部门应当主动与有关部门协商，取得一致意见后方可行文。如有分歧，主办部门的主要负责人应当出面协调，仍不能取得一致时，主办部门可以列明各方理据，提出建设性意见，并与有关部门会签后报请上级机关决定。上级机关应当对下级机关报送的‘意见’作出处理或给予答复。作为下行文，文中对贯彻执行有明确要求的，下级机关应遵照执行；无明确要求的，下级机关可参照执行。作为平行文，提出的意见供对方参考。”据此，按照行文方向划分，意见可分为上行、下行、平行三类；按照意见内容的性质和用途划分，意见可分为指导性意见、实施性意见、建议性意见。

1．指导性意见

用于向下级机关布置工作，属下行文。它对下级有一定的规范作用和行政约束力，具有较突出的指导性，主要是阐明工作的原则和方法，为下级开展工作留有更多的余地。

2．实施性意见

用于对某一时期某方面的工作规定目标和任务，提出措施、方法和步骤，属下行文。

3．建议性意见

用于向上级提出工作建议、设想，属上行文。其又分为呈报性建议意见和呈转性建议意见。呈报性建议意见是向上级机关提出某方面工作的建议，供上级决策参考。上级对此类意见可不行文反馈。呈转性建议意见是有关单位就开展和推动某方面的工作提出初步的设想和打算，呈送上级机关审定，要求批转更大范围的有关方面执行的意见。意见一经上级机关批转，则代表了上级机关的意见。

(一)行文方向的多向性

意见的行文关系不十分严格，它可以用于上级机关对下级机关提出一些指导性、规定性的意见，作为下行文来使用；也可以用于下级机关对上级机关提出一些建议性见解，作为上行文来使用；还可以用于同级机关之间互相提出建议或意见，作为平行文来使用。它的行文方向比较灵活，能及时反映不同层次机关对工作的见解和看法，增强公文的民主性。

(二)内容的针对性

意见总是根据现实的需要，针对某项工作或某一重要的问题，经仔细研究后提出的见解或处理意见，它有的放矢，有着较强的针对性和可操作性。

(三)作用的多样性

意见行文方向的多向性就决定了意见可以具备多种作用，既可以用来指导下级机关的工作，具备指导作用，也可以对上级机关起到建议参考作用，还可以用于平级和不相隶属机关之间提出参考性意见；同时，意见也往往是对一些需要解决而还没有掌握规律的问题提出的见解和办法，因此还具备一定的探索作用。

根据意见提交的对象不同，可以将意见分为指导性意见(下行性意见)、建议性意见(上行性意见)和征询性意见(平行性意见)。

指导性意见作为下行文的意见，是上级机关对下级机关发出的，具有指导和指示的功能，向下级机关提出一定的工作要求和指导性原则，以便下级机关遵照执行或者参照执行。所以它的行文对象一般是具有领导关系或者所属关系的下级机关及其工作人员。

建议性意见是作为上行文的意见，是下级机关就工作中遇到的新情况，根据实际情况提出自己的解决办法，对上级机关发出建议处理办法或者看法的意见。它的行文对象是具有领导关系或者所属关系的上级机关。

征询性意见是作为平行文的意见，内容是同级机关或部门对某些重大问题和新出现的现象、情况所提出的看法或者解决办法。这种意见是以集恩广益解决实际问题为出发点的，行文对象是同级机关。

意见的结构和写法^[2]

　　(一)标题

　　意见的标题有两种写法：

　　1．发文机关+事由+文种

　　如“教育部关于推进中小学信息公开工作的意见”。

　　2．事由+文种

　　如“关于建立普通高中家庭经济困难学生国家资助制度的意见”。

　　(二)正文

　　正文一般由发文缘由、具体意见和结语组成。

　　发文缘由是正文的开头部分，用概括的语言写明提出意见的依据、背景和目的，即为什么提出意见。这部分写完，通常用“现就有关问题提出如下意见”“为此，提出如下意见”等惯用语过渡到下文。

　　具体意见是正文的主体部分，具体写明对重要问题的见解和处理办法，即目标、任务、实施要求、措施办法或者建议事项、意见等。主体一般采用分条列项的方式，把意见表述清楚。如果意见内容繁多，可列出小标题作为各大层次的标志，小标题下再分条表述。

　　结语是意见的结尾部分。指导性意见、实施性意见常用“以上意见，请结合实际情况贯彻执行”等语作结；呈报性意见一般用“以上意见供领导决策参考”“以上意见供领导参考”作结；呈转性意见一般用“以上意见如无不妥，请批转×××执行”之类语句作结；有的则无结尾。

　　例文国务院关于加快长江等内河水运发展的意见国发[2011] 2号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

　　我国内河水运资源丰富，改革开放以来特别是近10年来，我国内河水运建设与发展取得了显著成绩，形成了以长江、珠江、京杭运河、淮河、黑龙江和松辽水系为主体的内河水运格局，长江干线已成为世界上运量最大、运输最繁忙的通航河流，对促进流域经济协调发展发挥了重要作用。但是我国内河水运发展水平与国民经济和综合运输体系发展的要求仍然存在较大差距，为进一步发挥水运优势和潜力，现就加快长江等内河水运发展提出以下意见：

　　一、充分认识加快长江等内河水运发展的重要意义

　　(一)加快长江等内河水运发展有利于构建现代综合运输体系。内河水运具有运能大、占地少、能耗低等优势，加快发展内河水运，实现水运与公路、铁路、航空、管道等运输方式的有机衔接，发展多式联运，发挥各种运输方式的比较优势和组合效益，有利于优化交通运输结构，降低社会综合物流成本，转变交通运输发展方式，增强国防交通功能，构建现代综合运榆体系。

　　(二)加快长江等内河水运发展有利于调整优化沿江沿河地区产业布局。(以下内容略，下同)

　　(三)加快长江等内河水运发展有利于促进区域经济协调发展。

　　(四)加快长江等内河水运发展有利于促进节能减排。

　　二、指导思想、主要原则和发展目标

　　(五)指导思想。

　　(六)主要原则。

　　(七)发展目标。

　　三、主要任务(略)

　　四、保障措施

　　国务院有关部门要根据各自职能分工，加强协调配合，认真贯彻落实本意见提出的各项任务，切实做好规划编制、资金支持、项目审批、体制创新、人才培养、制定配套政策措施等各项工作。同时要加强指导监督，及时研究新情况，协调解决相关问题。沿江沿河省(区、市)人民政府，要加强领导，因地制宜，制定具体落实方案，抓好组织实施，共同推进内河水运又好又快发展。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国务院

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二0一一年一月二十一日(印章)

　　【评析】

　　本例文是国务院加快长江等内河水运发展的指导性意见。正文开头部分交代了我国内河水运取得的成绩、存在的问题和行文的目的，然后用过渡句“现就加快长江等内河水运发展提出以下意见”引出具体意见。具体意见是正文的主体部分，分条列项阐述了内河水运发展的重要意义，指导思想、主要原则和发展目标，主要任务和保障措施，意义目标明确，内容周全，措施得当，指导性强。‘结尾部分对落实意见提出了要求。

　　【指导性意见参考格式】××××××关于× ×××××的意见

　　××××××(主送机关)：

　　目前，× ×××××，……(事实依据)根据××××××，……(道理依据)为了××××××，……(目的主旨)现就××××××等×××的发展提出以下意见(意图主旨兼文种承启语)：

　　一、××××××(小标题)

　　××××××，……

　　二、××××××(小标题)

　　××××××，……

　　三、××××××(小标题)

　　××××××……

　　……(分旨)

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　(印章)

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　××××年××月××日

　　例文关于2010年减轻企业负担专项治理工作的实施意见工信部联运行[2010]291号

国务院有关部门，各省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团工业和信息化主管部门、发展改革委、公安厅(局)、监察厅(局)、民政厅(局)、财政厅(局)、建设厅(局)、交通运输厅(Zj)、审计厅(局)、国资委(局)、物价局、检验检疫局、质量技术监督局、法制办、纠风办、减轻企业负担领导小组(联席会议)：

　　按照十七届中央纪委第五次全会、国务院第三次廉政工作会议要求和全国纠风工作会议部署，今年在全国集中开展减轻企业负担专项治理工作(以下简称专项治理)。现提出如下实施意见：

　　一、指导思想和总体目标(以下内容略)

　　二、主要任务

　　(一)治理和规范涉企收费。一是清理涉企行政事业性收费。对于不符合收费管理规定和实际情况的收费项目一律取消，对过高收费标准要坚决予以降低。二是规范涉企经营服务性收费。对事业单位、社会团体相关涉企经营服务性收费进行全面清理，制定涉企经营服务性收费管理规定，规范收费行为。三是加大对涉企收费的监督检查和查处力度。重点对涉企收费较多的质量监督检验检疫、国土、住房城乡建设、交通、环保等部门收费和行业协会、市场中介组织收费开展专项检查，对乱收费问题按照有关规定严肃查处。此项工作按照国家发展改革委等14个部门《关于开展治理和规范涉企收费工作的通知》(发改价检[2010] 794号)的总体部署，以及国家发展改革委《关于治理规范经营服务性收费的通知》(发改价格[2010] 877号)，财政部、国家发展改革委《关于清理规范涉企行政事业性收费的通知》(财综[2010] 32号)，国家发展改革委、财政部、民政部《关于治理规范社会团体收费的通知》(发改价格[2010] 1182号)文件要求组织实施。

　　(二)清理和纠正向企业摊派、索要赞助和无偿占用企业人财物等行为。(以下内容略，下同)

　　(三)督促落实各项惠企政策措施。

　　(四)建立减轻企业负担长效机制。

　　三、实施步骤

　　专项治理工作从2010年5月启动，到2010年12月31日前结束，分四个阶段进行：

　　(一)启动部署(至6月底)

　　1．成立专项治理工作领导小组。(以下内容略，下同)

　　2．召开全国电视电话会议，进行减轻企业负担专项治理工作动员部署。

　　3．7月上旬向部际领导小组办公室报送有关贯彻落实情况及专项治理工作方案。

　　(二)自查自纠(7～8月底)

　　(三)检查整改(9～10月底)

　　(四)总结报告(11～12月底)

　　四、工作要求

　　(一)提高认识，加强领导。

　　(二)明确责任，注重配合。

　　(三)突出重点，种类指导。

　　(四)发现问题，及时处理。

　　(五)加强宣传，营造氛围。

　　附件：减轻企业负担专项治理情况统计表

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　(印章)

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二0一0年六月二十一日

　　【评析】

　　本例文是工信部2010年减轻企业负担专项治理工作的实施性意见。正文开头部分交代了在全国集中开展减轻企业负担专项治理工作的背景，然后用过渡旬“现提出如下实施意见”引出具体意见。具体意见是正文的主体部分，分条列项阐述了专项治理的指导思想和总体目标、主要任务、实施步骤、工作要求，任务清楚，步骤具体，要求明确，对专项治理工作的深入有序开展具有很强的指导性。

　　【实施性意见参考格式】××××××关于××××××的意见

　　××××××(主送机关)：

　　目前，××××××，……(事实依据)根据××××× ×，……(道理依据)为了××××××，……(目的主旨)现就××××××，提出如下意见(意图主旨兼文种承启语)：

　　一、××××××，××××××，……

　　二、××××××，××××××，……

　　三、××××××……

　　……(分旨)

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　(印章)

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　××××年××月××目

　　例文关于进一步加强网吧管理工作的意见

省人民政府：

　　根据省委、省政府的统一部署，全省各地从××× ×年××月以来相继开展了网吧的专项整治和重新审核登记工作。经过各有关部门的共同努力，取得了一定成效，网吧管理工作逐步走上规范有序的轨道。但是，目前的网吧管理工作仍然存在许多不容忽视的问题，主要表现在：无证照网吧仍大量存在，相当一部分地区网吧的重新审核登记工作至今尚未完成，一些地区未成年人进入网吧的现象未能得到有效控制，网吧违规超时经营的情况较为普遍等等。为切实加强网吧管理，进一步规范网吧经营管理秩序，现提出如下意见：

　　一、加强领导，落实网吧管理责任制

　　各级政府要把网吧管理工作摆上议事日程，切实抓紧抓好……

　　二、切实加强网吧管理，坚决取缔网吧违法经营活动

　　(一)加快网吧重新审核登记工作进度……

　　(二)加强网吧审批管理……

　　(三)坚决取缔无证照违法经营活动……

　　(四)严格禁止未成年人进入网吧……

　　三、运用各种有效的技术手段加强对网吧的监控

　　(一)全面推行和实施“网吧运营监控管理系统”……

　　(二)加快“网吧安全管理系统”的安装步伐……

　　(三)建立健全网吧日常运营监控制度和日常巡查工作制度……

　　四、进一步加强网吧的卫生和消防工作

　　各地要高度重视网吧的卫生工作，防止网吧成为滋生和传播疾病的场所……

　　以上意见，如无不要，请批转各地、各有关部门贯彻执行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　××省文化厅(印章)

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　××省公安厅(印章)

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　××省工商局(印章)

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　××××年×月××日

　　【评析】

　　本例文是建议性呈转型意见。正文开头部分交待了意见的缘由，即网吧管理工作的成绩和问题、进一步加强网吧管理工作的目的，用过渡句“现提出如下意见”引出具体意见；主体部分说明了加强网吧管理工作的具体办法；结尾部分用习惯性用语作结。

　　【建议性呈转型意见参考格式】××××××关于××××××的意见

　　××××××(主送机关)：

　　目前，××××××，……(事实依据)根据××××××，……(道理依据)为了××××××，……(目的主旨)必须××××××，……(意图主旨)具体意见如下(过渡语)：

　　一、××××××，××××××，……

　　二、××××××，××××××，……

　　三、××××××……

　　……(分旨)

　　以上意见如无不当，请批转各地执行。(结语句兼意图主旨)

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　(印章)

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　××××年××月××日

　　(三)成文时间

　　成文时间标注在正文的右下方。

　　(四)印章

　　加盖发文机关印章。

意见语体的特点^[1]

　　意见主要用于推动、指导有关工作，并为改进某些机关的工作提供参考。一般情况下，它没有指令性作用，但是有很强的参考作用。因此，在写作意见时，首先，要注意见解、主张明确，体现出意见语体的简明性。涉及一些专业知识的时候，解释清楚主张什么、不主张什么，保证意见语体的明确性特征得到体现。

　　其次，意见不是强制性文件也不是鼓舞性文件，而是参考性文件，因此语言运用上强调便于理解、执行，层次清晰，使行文对象能快速掌握意见的主要观点；不要在文中使用强制性、鼓舞性语言，以免出现接受意见的机关产生抵触情绪或者盲目同意意见的情况，导致其不能根据实际情况来有区别地采纳意见。

意见的遣词造句技巧^[1]

　　意见的语言文字重在体现出提出意见者对某些问题的看法，表达提出意见者的诚恳态度，所以意见在选词造句上要强调出诚恳和参考的性质，语气要相对缓和，不能使用带有命令性和强制性口吻的词语。

　　要注意使用具有概括性的语言，使意见精练简洁；要注意恰当使用成分共用句式，使意见的语句结构紧凑，表意丰富，旬式简洁明快；在词语的选择上多使用单义的、本义的、稳定的、不带感情色彩的词语，使意见清楚明了，一目了然。

撰写意见应注意的问题^[2]

　　(一)要正确使用文种

　　意见在行文方向上具有灵活性，要注意与请示、通知、函区别开来。向上行文，凡属向上级要人、财、物等“硬件”时应用请示，而向上级要政策、办法等“软件”时用意见；向下行文，对下级规定性较强、要求性很具体的重要问题，应用通知而不用意见；不相隶属机关之间相互行文，对涉及某一重要问题所提的见解和处理办法，如属供对方参考而不需要回复时，用意见，反之则用函。

　　(二)要注意建设性和可行性

　　意见是针对某一重要问题提出的见解和处理办法，因此，意见不能陈词滥调，要有建设性；具体意见要充分、简要、条分缕析、具体可行，便于实施、操作和检查。

　　(三)要注意语气得体

　　上行的意见要使用下级对上级汇报见解、陈述办法的语气，常用“我们考虑”“我们认为”“我们建议”“我们要求”等语句；下行的意见，则较多使用一些带有祈使语气表示肯定，或带有禁止语气以示否定的指令性语气；平行的意见，则要使用平等协商的语气，多用商量、谦恭的语句，以争得对方的理解与支持。

(一)报告与意见(上行的)的异同

报告与上行的意见，不仅在行文方向上完全一致，且内容也很近似，均含有陈述性的内容，有时在陈述情况的基础上均有相应的今后工作意见。但这两个文种之间也有一定的不同。

报告侧重于汇报工作、反映情况，多数情况下不涉及今后具体工作意见，也不要求上级做出批示，只有所反映的情况涉及到工作中一些带有普遍性的问题时，往往顺势针对问题提出今后的解决办法，要求上级加以批转，这就是人们通常所说的“呈转性报告”。意见(上行的)虽然也要陈述情况，但这里的情况具有特定的内容，它通常是对工作中遇到的某一重要问题做出了分析与见解，而不像报告那样是对工作情况的综合与归纳，意见陈述情况的目的在于给提出见解和处理办法的意见做铺垫，所提的意见，不是要求上级给以批示，就是请求上级加以批转，不像报告在多数情况下对上级没有批示或批转的请求。

(二)意见(上行的)与请示的区别

请示与上行的意见非常近似，具有一定的交叉性，它们都是要求上级对自己所提的事项或问题，或给以批准，或给予指示，或加以认可，即这两个文种的行文方向与目的在某种程度上有着同一陛。但是它们之间又存在着区别，主要表现在所提的事项与内容不尽相同。

请示的内容较多涉及的是人、财、物、机构、编制、出境出国以及工作中遇到的急需上级做出指示、决定或由上级加以审批的具体事项和问题，也即人们通常所说的“硬件”，不批复工作就无法进展；而上行意见的内容则多是对工作中一些重大问题提出见解和处理办法，以及对所遇到的困难要求上级给以指示或支持，这就是人们通常所说的“软件”。请示要求指示和批准的一般是本机关本单位的具体问题，而意见往往是主管机关或业务部门对较大范围的重要问题提出的事关全局的见解和处理办法。