赫伯特·西蒙（Herbert A.Simon）认为可以将组织看成是一块三层的蛋糕：最下层是基本工作过程，在生产组织里指取原材料、生产物质产品、存储和运输的过程；中间一层，是程序化决策过程，指控制日常生产操作和分配的系统；最上一层是非程序化决策制定过程，这一过程要对整个系统进行设计和再设计，为系统提供基本目标，并监控其过程。

大型系统不仅分有层次，而且其结构普遍都是等级式的。组织先被分成许多小单元，这些小单元再被分成更小的单元，一直细分下去，最终形成金字塔式的结构系统。西蒙认为，等级分层不是人类组织独有的特点。所有复杂的系统，无论是生物有机体，还是化学的和物理的复杂系统，都存在这种结构。即使使用了计算机新技术，也不可能消除组织的基本分层结构。其原因是：首先，在一个体积和复杂程度已定的系统中，自然选择的机制能产生出来的分层等级系统的速度，要比产生同样体积的非分层系统的速度快得多，因为分层等级结构的各部分是最稳定的；其次，在体积和复杂性给定的系统中，分层等级系统各部分间所需要的信息传输量要比其他类型系统少得多；第三，对分层等级结构来说，一个组织的复杂性，从组织的任一特定位置来观察，几乎都与其总规模无关。

西蒙在讨论组织分层结构的同时，也讨论了组织按其构成所产生的类型：一种分类是将组织分成单位组织与复杂组织；另一种分类法是将单位组织再加以划分，分成单元组织与联邦制组织。单元组织有两个特征：其一是，本身具有具体的、有社会意义的目的；其二是，在内部拥有相当一部分对实现组织目的非常有用的专家。行政机构中的一个厅、局，一个工厂、营业所都是单元组织。联邦制组织是单元组织的集合体。对于单元组织来说，其内部活动可以对照组织的具体目的进行逻辑调整，而联邦制组织由于没有具体的目标，因而难以进行逻辑调整。

在对两类组织进行论述的基础上，西蒙讨论了组织内部的集权与分权的关系问题。他指出对于组织决策中的集权与分权应当从以下两个方面来理解：首先，应弄清集权具有两种大为不同的方面。一方面，可以通过利用一般规定限制下属权限，使决策制定权集中化；另一方面，可以通过剥夺下属手中的实际决策制定权，使这种权限集中化。这两种过程都可称之为集权。西蒙实际上将集权化分为两类：一类是广义的集权化，另一类是狭义的集权化（见下图）。

其次，应将广义的集权化与专业化视为同一概念，它指的是组织中特定活动的专门化。狭义的集权化则是指组织的下级单位的决策权被剥夺，并向中央的组织单位集中，单元组织的独立性相对缩小，自主的统一和与实现目的有关的各种活动能力也就相应地削弱了。在对决策进行评审时，会造成集权化倾向。当评审是用来修正个人决策时，它就会造成集权，造成决策制定职能的转移；当评审是用来发现下级需要进一步指导时，上级就会通过颁布越来越多的整套规章来限制下级权限，从而也导致集权。

狭义的集权有其优越之处：它可以对组织的各个方面进行协调，可以充分利用专业知识，可以实施职责安排。因此，有人认为集权是工作专业化的必然伴生物。专业分工之所以能提高工作效率，是因为能保证相互的协调，如果做不到这一点，就只能放弃专业分工。比如，穿针引线，若两个人各执针和线，那就不容易穿好。这里重要的是要能把针鼻与线头对在同一点上，即是说两人的动作要集中。一旦实行了专业分工，就必须引进一定的程序，以保证组织成员之间的协调。这种强有力的程序之一就是决策的集中化。

但是，集权也有其弊端。其一，当一个上级总是觉得自己比下级人员更加训练有素，或技艺更高一筹时，会认为由自己作决策要比委托下级作决策“安全”些。这样做的结果是，一方面，造成自己身上工作量的倍增；另一方面，导致下级人员成为多余的人。其二，一个上级管理人员的薪金一般要比下级人员高，上级人员应当将时间、精力花在组织的重大决策上。如果上级人员不愿分权，就只能去制定具体的决策，从而就不得不牺牲本应花费在重大决策上的时间，而且，这样做也就使具体决策的成本大大提高了。其三，西蒙还指出，人们通常有一种误解，认为只要有足够的时间，上级就能制定出比下级更精确的决策。但事实并不完全如此。上述的假定，只有在一种情况下才是正确的，即上下级都同样能获得决策所需要的所有信息。而当某个决策必须在一定的期限内完成，且组织在地理位置上又比较分散，精确的事实往往先被下级直接获得时，上级的决策就未必比下级精确了。其四，如果决策集中于上级，从下级将有关信息传递到上级，就需要花费较多的成本，而且，很多决策过程在制定过程中还会反复，这就进一步增加了信息传递的成本。最后，集权还有一个缺陷，上级在决策时考虑的是各部门间的平衡，他们注意的只是人际关系的协调，而不去运用下级管理人员的智慧，从而将人类神经系统的巨大协调功能闲置不用。

西蒙还对未来的组织作了预测。他认为将来的组织在很多方面将与现今人们所熟悉的组织类似：一是将来的组织仍然是由三个层次组成。一个是基本层，这是物质生产与分配过程的系统；一个是支配该系统的日常作业的程序化决策过程，只是这一过程在未来很可能是大规模自动化的；第三个层次是控制第一层过程并对其进行重新设计和改变其价值参数的非程序化决策过程，在未来，这一过程很可能是在人 机系统内实现的。二是将来的组织形式仍将是阶层等级式的。组织将分成若干个主要的次部门，各个次部门又将分成更小的单位，依次类推。这方面也与现今的组织相类似。但在将来，划分组织界线的基础可能会有所变化，产品部门将变得更为重要，而采购、制造、工程和销售之间的界限将逐渐消失。在研究组织设计时，西蒙对自动化和信息系统条件下的管理人员的职责、权限进行了分析。他认为，在自动化系统内，日常决策所需要的人工干预将越来越少。管理人员的主要职责是对决策系统进行维护和改进，同时对下属人员进行激励和培训。基层的管理工作将变成管理工作的一小部分。管理人员将像任务小组的成员一样，把大部分时间和精力用于分析和设计政策，并对执行政策的系统进行改造和完善。中层管理人员，并不会如某些人预料的那样大幅度地减少。因为，尽管在自动化系统内，对基层的管理工作会减轻，但是，对自动化决策和规划系统进行设计和维修的参谋性作业会大大增加中层管理人员的工作量。