国家创新系统是指一个国家内各有关部门和机构间相互作用而形成的推动创新网络，是由经济和科技的组织机构组成的创新网络。创新是一个从新思想的产生到产品设计、试制、生产、营销和市场化的一系列的活动，也是知识的创造、转换和应用的过程，其实质是新技术的产生和商业应用。它既包括技术创新，也包括管理创新、组织创新和服务创新。但他不是一个简单的线性过程，而是企业内部的研究开发部门、生产部门和营销部门，以及企业与企业外的研究开发机构、高校及其它企业互相作用的结果。

70年代以来，欧美国家的工业经济就开始走向衰落，而日本等新兴工业化国家的经济持续繁荣。在日本等新兴工业化国家工业经济不断发展的同时，从70年代开始，欧美工业国家就进入经济转型的过渡时期。早在60年代美国人马克鲁普就提出知识产业，70年代美国人波拉特提出信息经济，1973年美国人贝尔出版《后工业社会的来临》。80年代信息经济受到广泛关注。90年代知识经济崛起。这些表明，从70年代到90年代，欧美发达国家正经历着从工业经济向知识经济转移的历史转折，经济发展处于过渡时期。

80年代学者在研究日本经验的基础上提出了国家技术创新系统。90年代的比较研究发现，欧美国家的国家创新系统早就存在，而且具有更加健全的机构和机制。它们不仅注重企业的技术创新，也重视知识的生产和积累，重视知识的传播和人力资本。学者们研究了欧美国家的国家创新系统，发现英国的国家创新系统偏向于知识的创造，相对忽视技术创新的作用，结果影响了经济的发展；美国和德国的国家创新系统，不仅重视知识生产和传播，也重视技术创新，经济发展比较成功。于是，越来越多的学者开始把重点放在国家创新系统的理论研究上。

90年代，欧美发达国家特别是美国经济走向繁荣，而日本工业经济走向衰落。这进一步坚定了学者们的观念，即欧美国家的国家创新系统比较完善，突出技术创新而忽视知识创造的国家技术创新系统适合于工业经济时代，知识创造和技术创新并重的欧美国家创新系统更加适合于知识经济的发展需要。

1992 年丹麦人伦德华尔（Bengt-Ake Lundvall）主编的《国家创新系统：建构创新和交互学习的理论》（National System of Innovation: Towards a Theory of Innovation and Interactive Learning）研究了国家创新系统的构成与运作。伦德华尔认为，现代经济中最基础的资源是知识，最重要的过程是学习，学习是一种最重要的交互式的社会过程，必须从制度和文化的范畴去理解。国家创新系统是一些要素及其相互联系，它们在生产、扩散和使用新的经济上有用的知识过程中相互作用。这些要素和联系既包括植根于国内的，也包括地处国内的^[1]。他认为国家创新系统有广义和狭义之分。狭义的国家创新系统包括介入研究和探索活动的机构和组织，如从事R&D活动的机构、技术学院和大学。广义的国家创新系统包括经济结构、影响学习和研究与探索的所有部门和方面，包括生产系统、市场系统、财政系统及其子系统，这些系统都是学习发生的地方^[2]。

1995年麦特卡尔夫（Metcalfe）认为国家创新系统是一组独特的机构，它们分别或联合地推进新技术的发展与扩散、提供政府形成和执行关于创新的政策框架。因此，国家创新系统是创造、存储和转移知识、技能和新技术产品的相互联系的机构组成的系统。这个定义被英国贸易与工业部在1997年的研究报告《英国的国家创新系统》（The UK Innovation System）中采纳^[3]。

1996年OECD在一份报告中认为，国家创新系统可以定义为公共和私营部门中的组织结构网络，这些部门的活动和相互作用决定着一个国家扩散知识和技术的能力，并影响着国家的创新业绩。1996年OECD在《以知识为基础的经济》（The Knowledge-based Economy）中指出，国家创新系统的结构是重要经济决定因素。

1997年，OECD又推出了《国家创新系统》（National Innovation Systems）研究报告，强调国家创新系统中个人、企业和机构之间的技术与信息流动，提出了一整套国家创新系统分析方法，以便政策制订者理解和建设国家创新系统。

促成国家创新系统在政策领域广泛应用的主要因素有三个：(1) 对知识的重要经济价值的认识；(2) 系统方法的广泛应用；(3) 与知识生产相关机构的大量增加。制定对于知识经济和国家创新系统来说都是最佳的政策和措施，成为OECD在工业和科技方面工作的焦点。

概括地说，近年来的国家创新系统研究，已经从早期的强调技术创新，转移到既重视技术创新，又关注知识在经济中的作用，重视知识的生产、储存、转移和应用。从1994年开始的OECD国家创新系统实证研究，已经把知识扩散力、知识网络、知识和人才流动、以及创新指标研究作为重点。

从国家技术创新系统向国家创新系统的转变，反映了世界经济向知识化和全球化方向转移的大趋势。90年代以来，发达国家正向知识经济转移，知识经济正在取代工业经济，成为当今世界经济发展的主流。在工业经济时代，国家技术创新能力是国民经济可持续发展的关键；在知识经济时代，知识的生产、传播和应用，成为经济增长的决定性因素。在70－80年代，日本和东亚经济的崛起得益于强大的国家技术创新系统；90年代欧美，特别是美国的经济振兴得益于知识创造和技术创新并重的国家创新系统。在某种意义上说，1997年发生的东亚金融危机，给片面强调技术创新的国家技术创新系统，敲响了警钟。

事实上，日本和南韩已经认识到国家技术创新系统的局限性。近年来，日本政府调整国策，从“技术立国”转向“科技创新立国”；南韩也大幅度增加对科技的投入。

国家创新系统与国家技术创新系统相比，在基本结构、基本思想和理论基础等方面都有所不同。

1、基本结构的不同

国家创新系统的结构与国家技术创新系统的结构相比，有三点变化：

（1）比较明显的变化是扩大了教育系统的作用和地位，把国家创新系统扩展到全部教育领域。（2）强调了创新基础设施的重要性。（3）更加重视国际合作和交流。这些变化，反映了世界经济向知识化和全球化方向发展的趋势。

2、基本思想的不同

国家创新系统的理论与国家技术创新系统的理论相比，在基本思想上有三点不同：（1）增加了知识和人力资本的作用。（2）把生产、扩散和应用经济上有用的知识作为系统的功能。（3）系统的活动包括新知识、技能和新技术的创造、储存和转移等。

有的学者认为，国家技术创新系统与国家创新系统，是两个学派，而不是国家创新系统理论发展的两个阶段。这种观点有一定道理。因为，从结构要素和基本结构看，国家创新系统所涉及的结构要素一直存在，创新系统的基本结构并没有因为从国家技术创新系统到国家创新系统的变化而发生质的变化，只是结构要素的比例大小有所不同而已。

当然，国家创新系统不仅是一组与创新相关的机构，更是国家促进创新的政策系统。机构组成是国家创新系统的物质基础，创新政策是国家创新系统的活的灵魂。

事实上，从国家技术创新系统到国家创新系统的演变，主要是基本思想和政策观念的根本变化，而不是结构要素和基本结构的变化。思想和观念是国家创新系统的理论内核，要素和结构是国家创新系统的外观形式。

3、理论基础的不同

国家创新系统的思想和观念的变化，与经济增长理论中人力资本理论和新增长理论崛起是一致的。国家技术创新系统的思想和观念与经济增长理论中的技术创新理论和技术进步理论是一致的。

国家创新系统以技术创新理论、人力资本理论和新增长理论为理论基础；国家技术创新系统以熊彼特创新理论、技术创新理论和技术进步理论为理论基础。

如果说国家创新系统是一种理论，那么，把从国家技术创新系统到国家创新系统的转变，看成是理论发展的两个阶段，而不仅是理论的两个学派，似乎与实际情况更加符合。

国家创新系统理论，在继承技术创新理论的基础上，吸收了人力资本理论和新增长理论的思想。在国家创新系统理论中，除了继续重视技术创新外，知识被视为重要的经济资源，学习是一个重要的社会过程，创造、储存和转移新知识、技能和新技术成为国家创新系统的功能。国家创新系统的活动包括知识的生产、扩散、储存、转移、传播和应用。知识传播、学习和技能实际上与人力资本相关，知识创造、储存和应用与知识积累有关；在某种意义上，技术创新是知识的创造性应用，是知识应用的一种形式。而这些思想，正是人力资本理论和新增长理论的核心。

技术创新理论、人力资本理论和新增长理论成为国家创新系统的三大理论基础。

在从工业经济向知识经济转移的过渡时期，国家的知识创造能力和技术创新能力成为竞争能力的决定因素，知识和人力资本成为经济增长的动力和源泉。国家创新系统的结构必然反映这种经济发展趋势。在过渡时期，国家创新系统的基本结构、基本要素、主要功能和基本政策等都发生了变化。

1、基本结构

根据伦德华尔、麦特卡尔夫和OECD等的观点，国家创新系统一般由政府、企业、教育与培训机构、科研机构、中介机构和基础设施等组成。在欧美发达国家的国家创新系统中，如美国、德国、英国和法国等，企业从科技经费比例到科技人员比例都处于多数，高达60－70％；中等发达国家如意大利、加拿大和澳大利亚等，企业的比例在50％左右。教育与培训机构的比例一般在20％左右，科研机构的比例也在20％左右。从历史角度看，企业的科技投入和支出占全国的比例呈上升趋势，而政府科技投入和科技支出占全国的比例呈下降趋势。

2、国家创新系统的基本要素

国家创新系统有六个基本要素，即创新活动的行为主体、行为主体的内部运行机制、行为主体之间的联系、创新政策、市场环境和国际联系^[5]。

（1）创新活动的行为主体，主要是企业、研究机构、教育培训机构、政府部门等。企业是创新投入、产出及其收益的主干，因而在国家创新系统的起着关键作用。

（2）行为主体的内部运行机制，决定国家创新系统运行效率的重要因素。系统由构成系统的要素及各要素间的相互关系所组成，各个要素的自身优化是系统整体实力和效率的基础。企业、研究机构、教育培训机构和政府都具有良好的运行机制，才能保证运行效率的提高，从而保证国家创新系统整体效率的提高。

（3）行为主体间有效的联系和合作，是与国家创新系统运行效率密切相关的重要因素。创新资源在行为主体间高效的流动，有助于分担创新风险、减少创新成本、加快创新速度、提高创新效益，各行为主体之间的密切联系有助于国家创新系统的整体效率。

（4）创新政策，指能对创新活动产生影响的法律、法规和政策。通常分为供给、需求和环境等几大方面的政策。创新政策与国家的科技政策、经济政策、产业政策、财政政策、税收政策、教育政策等有密切的关系。

（5）市场环境是企业创新活动的基本背景。市场作为一种资源配置的方式，对企业及其他行为主体的创新活动具有重要影响。一个国家市场的发育程度、规范程度和运行效率，对国家创新活动的规模、效益、效率等都是至关重要的。

（6）国际联系是每个国家的国家创新系统与国际大环境进行资源交流的重要环节，也是每个国家创新活动的行为主体进行国际竞争与合作的的途径和方式。在当今世界经济一体化和科学技术国际化趋势日益加强的条件下，各国的国内市场日益与国际大市场接轨。因此，对各行为主体而言，国际联系更具有参与国际大市场竞争，开展国际化经营的意义。

3、国家创新系统的主要功能

国家创新系统的主要功能是促进和进行新知识和新技术的生产、扩散和应用。具体地讲，国家创新系统具有创新活动的执行和评估、创新资源（包括人力、财力、信息资源等）的供给和配置、创新制度与创新政策建设、创新基础设施建设等功能。

（1）创新活动的执行和评估：以企业为主体，同教育培训机构和科研机构一起，从事新知识和新技术的创造、传播和应用。中介机构为创新提供良好环境。政府可根据国家的目标，采取组织重大创新计划和项目、组织产学研合作、推广创新成果、开展国际合作与交流等多种形式，促进创新活动。

（2）创新资源的供给和配置：以市场为主体，市场和政府联合发挥作用，生产、提供和配置创新资源。创新资源系统应包括有利于创新活动的财政金融管理体系、创新人才的教育与培训体系、创新信息服务体系和创新资源的分配体系。

（3）创新制度与创新政策建设：国家创新系统应为全社会的创新活动提供良好的制度环境，具体的工作包括政策和法律的制定、知识产权的保护、社会保障体系、创新风险保险系统、维护国家和公众的利益、规范创新主体的行为等。

（4）创新基础设施的建设：国家创新系统应能为创新活动提供良好的条件，这些条件是创新活动必需的，而且不可能由单个行为主体自行解决的基本条件，包括国家科技基础设施、教育基础设施、情报信息基础设施等。

4、政策变化

随着世界经济向知识经济的转移，国家创新系统的结构、功能和政策都发生了变化。从过去分别制定教育政策、科技政策和经济政策的传统习惯，逐步向制定系统的创新政策过渡。

关于创新政策，目前没有明确的界定^[6]。80年代初，OECD的科技委员会，提出发展创新政策的目的是“把科技政策与政府其他政策，特别是经济、社会和产业政策，包括能源、教育和人力资源政策形成一个整体”。英国创新政策专家罗斯韦尔（Rothwel）认为创新政策是“科技政策”与“工业政策”的结合。法国的创新政策专家高丁（Gaudin）认为，创新政策应包括：支持创新者、技术文化、减少创新障碍。

一般而言，创新政策可以分成几个板块：

（1）垂直政策板块，包括国家创新政策、地区创新政策、部门（行业）创新政策、企业和机构创新政策等。

（2）管理政策板块，包括以创新为核心的科技政策、教育政策、产业政策、金融政策、国际合作政策、产学研合作政策、创新风险分担政策、创新激励政策等。

（3）法律板块，包括创新投入法、创新机构法、税收调节法、知识产权法、技术合同法、社会保障法等。

90年代以来，发达国家的创新政策在不断进行调整。我们将在第三章和第四章分别介绍主要国家的国家创新系统和创新政策。

经济合作与发展组织在1997年发表的《国家创新系统》报告中，突出了知识流动、知识扩散力、系统中各种相互作用和测度指标等。报告指出：“对于政策制订者而言，理解国家创新系统有助于确定加强创新活动、提高整体竞争力的关键点，并有助于识别系统内部阻碍技术开发与创新的不协调之处。”测量知识和信息流动的指标主要有四个方面，即企业之间的关系，企业、大学与公共科研机构的关系，面向企业的知识和技术扩散，人员流动。当前，促进人力资源的流动、促进机构间的联系与合作、制定产业创新政策、促进创新型企业的发展，是创新政策的优先选择。特别是，协调国家创新系统与知识经济发展的创新政策，更是发达国家关注的焦点。

国家创新系统作为一种理论框架，为我们制定创新政策提供了手段。但是，国家创新系统理论，也有其不足之处。例如，国家创新系统包括企业、科研机构、教育机构、中介机构、基础设施和政府部门等，几乎涵盖了国家所有的机构和部门。这样一个无所不包的宽泛概念，可操作性不强。当前的国家创新系统理论，更加强调行为主体之间的联系和合作，而对行为主体的内部运行机制，没有充分重视；如果行为主体内部机制不健全，效率不高，必然导致国家创新系统的整体效率不高。