自然垄断行业是指因生产、配送方面的规模经济效益、网络经济效益、范围经济效益、沉淀成本、资源稀缺性等原因，使企业被限定为一家或者少数几家企业的行业。

自然垄断行业有以下四个方面的特征：

第一，垄断性。

自然垄断行业一般都是规模经济较明显的行业，即规模愈大，生产成本就愈低。譬如，煤气公司要输送煤气，就必须铺设管道，而铺设管道的成本是非常高的，但一旦铺设完毕，向管道泵注入更多的煤气则不需要更多的资金注入，以至于边际成本趋向于零。同时，自然垄断行业有大量的“沉淀成本”，即资金一旦投入就难以在短时期内收回，也难改为其他用途。如果多个企业之间进行竞争，势必导致重复建设，造成资源的大量浪费。因此，一般要求由一家企业进行垄断性经营。

第二，公益性。

自然垄断行业主要是为社会公众提供公共服务的行业，它所提供的私人边际效用(MPB)小于其社会边际效用(MSB)。如电力产业所提供的效用，就不仅仅为电力消费者所享有，而且还对整个社会的生活和生产、整个社会的正常运转具有至关重要的作用。

第三，不可选择性。

由于自然垄断行业的经营者一般都是唯一的，因此对消费者来说，这些服务具有不可选择性。要么接受经营者确定的交易条件，要么就不与其发生交易关系。

第四，部分业务具有可竞争性。

并非自然垄断行业的所有业务都具有自然垄断性，有些业务是可竞争的。如电力业包括电力设备供应、电力生产(发电)、高压输电、低压配电和电力供应等多种业务领域，这些业务中只有高压输电和低压配电属于自然垄断业务。而电力设备供应、电力生产和供应则属于竞争性业务。

近年来，我国研究反垄断法的学者比较一致地认为，应将我国的自然垄断行业纳入反垄断法的除外适用范围。笔者以为，这种照搬西方国家经验的做法不妥。因为尽管我国的自然垄断行业具有与西方国家的自然垄断行业相同的特征，但我国自然垄断行业与西方国家自然垄断行业的区别也是显著的。西方国家的自然垄断行业一般只存在国家垄断一种垄断形态，而我国的自然垄断行业存在国家垄断、经济垄断、行政垄断等多种性质不同的垄断形态。现详述如下：

(一)自然垄断行业中的国家垄断。

国家垄断。是指国家作为一个法人实体实施的垄断。国家垄断具有以下特征：(1)国家垄断是以国家名义实施的垄断，是一种国家行为；(2)国家垄断以保障国家安全、增加国家财政收入或促进社会整体利益为目的；(3)国家垄断依凭国家强制力保证实施；(4)国家垄断是一种合法垄断，不受司法审查。

国家垄断具有政治性与经济性双重属性。从政治上说，国家垄断是维护社会安全与稳定的重要方式；从经济上说，国家垄断是克服市场失灵的重要手段。在市场经济条件下，市场主体具有追求自身利益最大化之“经济人”特性，对那些投资大、风险高、建设周期长、利润率低甚至亏本的行业无投资激励，即存在所谓的“市场失灵”，而这些行业又是社会进行再生产不可缺少的条件。为了维护社会公共利益，这些行业必须由国家垄断经营。

自然垄断行业中有国家垄断存在，这在西方国家一直如此。在未对自然垄断行业放松管制以前，西方国家的大部分自然垄断行业是由国家垄断经营的。可以说，在现有技术条件下，只要有自然垄断行业存在，就有国家垄断存在。

新中国成立后的相当长时期内，包括自然垄断行业在内的所有行业都是由国家垄断经营的。改革开放后，特别是建立社会主义市场经济体制的目标确立后，我国在绝大部分非自然垄断行业中引入了竞争机制，国家垄断格局逐步打破。对自然垄断行业如航空运输业、铁路运输、电信业、电力业的管制体制也进行了初步改革，但总体而言，这些行业仍实行国有国营，国家垄断居主导地位。

(二)自然垄断行业中的经济垄断。

经济垄断和西方各国反垄断法所称的“垄断”概念基本相同。它是指自然人、法人或其他经济组织运用经济力排斥、限制或妨碍竞争的行为。经济垄断的特点是：(1)经济垄断是一种私人垄断，垄断的主体是自然人、法人或其他经济组织；(2)经济垄断是依凭经济力来实施的。所谓经济力，是指经济主体自身具有的市场支配地位或通过联合形成的市场支配地位，主要指经济主体影响市场价格的能力；(3)经济垄断的目的是为了获取垄断利润；(4)经济垄断是一种非法垄断，除法律规定可以豁免的外，经济垄断一般为各国反垄断法所禁止。

我国自然垄断行业中存在着大量滥用独占地位、限制竞争的行为。如煤气公司强制用户购买其指定的煤气灶具、热水器的行为。电力部门强制用户购买其指定的配电箱、电表的行为，自来水公司要求用户统一使用其指定的水表的行为及电信企业强制用户购买其指定的电话机的行为等等。这些行为既不是政府命令使然，也不属经营这些行业所固有的行为，应当属于经济垄断的范畴。

(三)自然垄断行业中的行政垄断。

行政垄断是政府及其所属部门滥用行政权力限制竞争的行为，是一种非国家意志的行为。其主要特征有：(1)行政垄断是一种政府行为，只有凭借政府行政权力形成的垄断，才是行政垄断，没有政府行政权力介入的垄断就不能成为行政垄断，这是行政垄断与经济垄断的区别；(2)行政垄断是一种地方政府行为或国家经济管理部门的行为，而不是一种中央政府行为，这是行政垄断与国家垄断的区别；(3)行政垄断具有强制性，行政垄断是通过具有普遍约束力的行政规章或具体的行政命令来实施的；(4)行政垄断的主体是政府行政机关，包括地方政府行政机关和中央各行政管理部门。

我国自然垄断行业中的行政垄断比较突出，以电信业为例。近年来，电信部门滥用行政权力，限制竞争的行为是比较严重的。有学者详细列举了原邮电部的反竞争行为：(1)对“中国联通”的市场进入实行限制。“中国联通”进入任何地区开展任何一项电信业务，都必须得到邮电部的批准，而同样的业务，邮电部所属的电信局不经申请就可以进入。甚至随意解释国务院文件，否定“中国联通”拥有经营一般长话和市话的特许权。(2)在互联互通上对“中国联通”接入市话进行限制。从1995年7月19日到1996年7月的整整一年时间内，“中国联通”的GSM移动电话没有一个能够与邮电网互联互通后投入运营。邮电部甚至不允许“中国联通”的130移动电话拨打119、110、120、122等特种服务。(3)在网间付费上对“中国联通”实行垄断定价。如“中国联通”的GSM移动电话接入邮电市话网时，“中国联通”要将收入的80%支付给对方，而相反方向的电话接入时邮电网只需支付收入的10%。(4)在号码、无线电频率等公共资源的分配上，对“中国联通”实行歧视。至1996年，邮电部没有批复“中国联通”任何一个城市的电话号码，也没有批复“中国联通”长途的网号或过网号。甚至将原来的行业标准改为企业标准，对“中国联通”实行封锁。其他行业如铁路运输业也不同程度地存在行政垄断现象。

以上分析表明，我国经济活动中的各种垄断形态在自然垄断行业中都有所体现，既有合法的国家垄断，也有非法的经济垄断、行政垄断。从消费者对垄断行业的评价来看，自然垄断行业是消费者反映最强烈、意见最大的行业。显然，不加分析地将自然垄断行业整体纳入反垄断法适用除外范围的观点过于草率。笔者以为，我国的自然垄断行业不应是一个免受反垄断法追究的行业，相反，它是一个反垄断法应予以重点规制的行业。当然，对不同的垄断形态，需要运用不同的法律规制方法。下面笔者就此提出一些初步意见。

(一)对国家垄断的法律规制。

国家垄断是一种合法垄断，在各国反垄断法中属于适用除外范围。但合法的不一定是合理的。70年代以前，自然垄断行业由国家垄断被认为是理所当然的事，因为那时人们没有更好的办法解决市场在提供公共产品方面的失灵问题。70年代以后，人们对国家垄断的不合理性逐步有所认识。这种认识基于两个方面的理由。第一，科学技术的发展使某些传统的自然垄断行业不再具有自然垄断特性。以电信业为例。20年前，电信业以铜材为主要原材料，所需投资大，为取得规模经济效益和避免重复建设。由国家统一规划、统一建设、统一经营和统一管理十分必要。近年来，随着远程通讯技术的发展，特别是光纤、通讯卫星、计算机等大容量传送途径的开发，电信基础设施的投资规模大为减少，长距离通信成本大幅下降。这些都在技术上、传送成本上减少了进入壁垒，使电信业不再具有自然垄断性质。第二，经验表明，国家垄断导致了自然垄断行业内部×效率的产生；对外也容易产生服务质量低劣、价格居高不下等弊害。为了维护社会公益，国家对自然垄断行业采取价格管制与市场准入管制等手段。但实际成本加报酬的价格规制手段弱化了企业降低成本的激励；而市场进入管制又使企业缺乏竞争刺激。对提高效率、改善服务不感兴趣。两种管制手段的客观结果都损害了社会公共利益。

对不合理的国家垄断，必须破除。当然，破除国家垄断不能依靠反垄断法的力量，因为国家垄断是合法的。根据西方国家改革自然垄断行业管制体制改革的经验，打破国家垄断主要是通过立法(创制新法或修改现行法律)的方式来实现的，即以立法为先导，用法律手段为打破国家垄断确立基本框架，然后再依法进行改革。[4]这种先立法、后改革的模式值得我们学习和借鉴。当前，我国应秉着促进公平竞争、提高服务水平与经济效率、让利于消费者的指导思想，建立与完善各自然垄断行业法。各行业法应明确规定国家垄断在自然垄断行业中的具体范围及对国家垄断业务的监督手段。为了确保立法能促进社会公共利益，自然垄断行业法(不管是创制新的法律，还是修改现行法律)不能再走部门立法的老路，而应由人大常委会组织包括政府部门、各行业的技术专家、法学家、律师、经济学家、各行业企业和消费者代表等在内的专门工作委员会立法。

(二)对自然垄断行业中经济垄断的法律规制。

对经济垄断的法律规制，在西方国家是通过反垄断法来完成的。自然垄断行业在西方国家的反垄断法中通常是适用除外的对象。如日本《禁止私人垄断及确保公平交易法》第21条规定：“本法的规定不适于经营铁道事业、电气事业、瓦斯事业和其他在性质上当然成为垄断的事业者所进行的生产销售或有关供给的行为等该事业上固有的行为。”其他很多国家如美国、德国也在其反垄断法中对自然垄断行业作了适用除外规定。当然，对于自然垄断行业滥用权力的行为，反垄断法是不予豁免的。如《联邦德国反对限制竞争法》第103条规定：供应电力、煤气和水的公用工程企业，如果滥用反对限制竞争法的适用除外规定，卡特尔局可以要求成员企业停止已经发生的滥用，或要求成员修改合同或决议，或宣告合同或决议无效。

我国对自然垄断行业中经济垄断的规制，主要体现在《反不正当竞争法》(以下简称《反法》)中。然而，《反法》对自然垄断行业中经济垄断的规制还是有缺陷的。它仅仅对公用企业的强迫交易行为进行了规定，而自然垄断行业的经济垄断行为不只此一种。除强迫交易外，还有歧视行为、掠夺性定价行为、内部交叉补贴行为等其他限制竞争行为。这些行为有的已经很明显，有的虽然目前还不明显，但随着我国自然垄断行业管制体制改革的深入及自然垄断行业竞争程度的加剧，这些限制竞争行为将日益显露。因此，必须创制新的法律或对《反法》进行修改。

(三)对自然垄断行业中行政垄断的法律规制。

行政垄断是一种比较特殊的垄断形式。如何用法律手段规制行政垄断，国外可资借鉴的经验较少。反行政垄断需要我们进行制度创新。从根源上说，行政垄断源于我国政企不分的政治经济体制，如果政府能完全从微观市场中自愿退出，那么行政垄断自然会消失。但在体制转型时期；即政治经济体制改革尚未完全到位的情况下，行政垄断将不可避免地残留于现行体制中。因此，制订反行政垄断的法律十分必要。

就自然垄断行业而言，各垄断行业单行法规的制定与完善，对控制本行业中的行政垄将起一定作用，因为这些法律将明确界定政府的职责与权限。然而，自然垄断行业不同于非自然垄断行业。即使进行了体制改革，在某些业务中引入了竞争机制，政府与自然垄断行业仍将耦断丝连。因而，构建反行政垄断的法律对自然垄断行业来说，比非自然垄断行业更重要。

当前，我国有一些规制行政垄断的法律，如《反法》就对地区封锁、强制购买作了禁止性规定，并设置了相应的处罚措施。从理论层面考察，这些规定有一定的合理性，但在实践中，对行政垄断的规制很难真正发挥作用。譬如，根据《反法》第30条的规定：“政府及其所属部门违反本法规定。限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者的正当的经营活动，或者限制商品在地区之间正常流通的，由上级机关责令改正；情节严重的，由同级或上级机关给予行政处分。”显然，这种约束是非常疲软的。因为这里的“上级机关”不是一个确定的机关，更不是一个司法机关或者行政执法机关，这些机关的工作人员就不可能对反垄断法和反垄断政策有深刻的了解，从而也就不可能将执行反垄断法视为自己的任务。另一方面，在我国的各级政府机关，上下级关系往往是老朋友或者老熟人关系。因此，上级机关一般不会专门睁大眼睛，对下级机关限制竞争的行为进行认真地监督与检查。自《反法》颁布至今，虽然人人都知道，在我国当前的经济活动中。行政垄断是对市场损害最大和对消费者危害最甚的行为，然而却很少听到哪一个“上级机关”主动对其下级机关滥用行政权力限制竞争的违法行为进行了监督和检查，更少听到对直接责任人员做出处分决定。

要使自然垄断行业中的行政垄断能得到有效控制，必须进一步完善行政垄断控制制度。有两个至关重要的因素应予考虑。第一，建立一个独立的反行政垄断机构，赋予其权威，明确其职责。我国反行政垄断难以收到实效的症结在于没有一个独立于行政机关的反行政垄断机构。“许多国家的经验表明，反垄断法本身不能创造一个公正和自由的交易环境，而必须借助于一个有效的反垄断法执行机构。如果没有一个明确的和高效的执法机构。反对滥用行政权力限制竞争行为的规定就不过是一纸空文。”因此，建立一个独立于政府行政机关，具有准司法权的反垄断法执行机构是反行政垄断能否有成效的关键。为了使反垄断法的执行机构能依法充分、严格地行使权力，必须赋予该机构相应的权力，包括调查权、审核批准权、行政处分权、行政强制措施权、行政裁决权、规章制定权等。第二，赋予行政垄断的受害人以起诉政府及其所属部门并予以自救的权利。现行《反不正当竞争法》没有规定行政垄断的受害者有提起诉讼(民事诉讼或行政诉讼)的权利，这在很大程度上也是行政垄断得不到遏制的原因。虽然行政诉讼法规定，国家机关滥用行政权力侵害公民、法人或其他组织权益的，受害者有权提起行政诉讼。但在实践中，行政垄断的受害者提起行政诉讼时，法院往往以行政垄断案件应由同级人民政府或上级人民政府处理为由而不予受理。因此，法律应明确规定，凡因行政垄断而受害的公民、法人或其他组织，可以提起行政诉讼或民事诉讼。此外，应为行政垄断规定严格的法律责任，包括民事责任、行政责任和刑事责任。当前重点要规定行政垄断的民事赔偿责任。

政府对自然垄断产业的控制，一是出于对社会整体利益的考虑，二是出于对产业发展的正确引导，三是出于政治上稳定的考虑。政府进行管制需要付出极大的成本，其中政府管制执法成本所占的比重最大。在政府管制的实际过程中，应当考虑边际成本的边际收益情况，如果政府管制的收益大于政府管制成本，则这种政府管制是十分必要的。

在制度经济学看来各国政府颁布的管制法规都属于公共产品，政府管制本身也是公共产品。政府对自然垄断行业实行管制的必要性在于：

抑制企业垄断价格，维护社会分配效率。市场活动中普通商品的定价，是通过多个买方和卖方的竞争自动形成的，一般不需要政府进行干预。由于自然垄断行业往往只有一家企业，垄断企业本能地会追求自身利益最大化。如果任由垄断企业自行定价，就会出现远远高于实际成本的垄断高价。这种情况既损害了整体经济效率，也损害了社会公平。

防止破坏性竞争，保证经济效率和供应稳定。自然垄断行业需要巨额投资，投资回报周期长，资产专用性强，由一家或少数几家垄断经营能使社会效率最大化。自然垄断行业的充分竞争属于浪费性和破坏性竞争，它将导致企业不能取得正常利润甚至亏损。如果不进行政府管制，许多企业就会盲目进入自然垄断行业，导致重复投资和过度竞争。

制约垄断企业的不正当竞争行为。自然垄断企业往往同时经营竞争性业务，这就为自然垄断企业采取不正当竞争行为提供了条件。例如，自然垄断企业可能在垄断性业务领域制定高价，在竞争性业务领域制定低价，通过内部业务交叉补贴行为排斥其他竞争企业。自然垄断企业也可能将垄断性业务和非垄断性业务进行联合定价，通过捆绑经营和搭载销售获取垄断利润。为制约自然垄断企业的不正当竞争行为，需要政府实行经济管制。

目前政府管制方面有一种流行说法是“放松管制”，这种说法来自始于20世纪80年代西方国家的放松管制改革。我国对垄断行业的政府管制，与西方国家背景完全不同。我国从未有过市场经济大环境下的政府管制，有的只是计划经济下的行政管理。我们说的放松管制，实际上是取消或逐渐取消原来计划体制的管理体制和管理办法、管理方式，主要是针对过去的计划体制说的。在计划体制下，政府对企业的管理与市场经济下的政府管制是有根本区别的。政府管制的环境是市场经济，由于出现垄断，导致“市场失败”或“市场失灵”才管制。计划经济不存在市场经济的那种市场环境和市场力量，也就不存在市场经济条件下的管制问题。

20世纪80年代以来，美国、英国、日本等经济发达国家，对电信、电力、铁路运输、管道燃气和自来水供应等具有网络特征的自然垄断行业，实行政府管制体制改革，允许一部分新企业进入自然垄断行业，积极培育市场竞争力量，发挥市场竞争机制作用，打破了长期以来由个别企业垄断经营的格局，提高了企业活力和经济效率。20世纪90年代以来，我国政府对自然垄断行业进行了初步改革，采取了政企分离、放松进入管制、培育市场竞争力量、推行股份制等改革措施，取得了一定的成效。但我国的政府管制改革还处于初始阶段，在投资管制、价格管制、进入管制和企业竞争行为管制等方面都面临着许多实际问题。

(一)带有浓厚的行政垄断色彩

现实生活中某些“自然垄断”行业并不是真正意义上的垄断,而是自然垄断与行政垄断混杂一体,政企不分,官商一体,有着行政特权的呵护,甚至有些还披上了法律的外衣?这种“自然垄断”往往实力强大,资金雄厚,并且已形成集团利益,普遍享受垄断所带来的巨额超额利润,表现为高工资?高福利?这种带有行政垄断色彩的自然垄断维护了企业利益,企业依托的是行政特权,在一定程度上没有了潜在的竞争压力,出现严重的低效率现象?企业无经营自主权也不承担风险,放松内部管理和技术创新?

(二)服务价格居高不下,服务质量差,大大限制了消费需求的快速增长

垄断市场在达到长期均衡时P>LMC,也就是价格高于边际成本,商品的边际社会价值大于商品的边际社会成本,相对于该商品的需求而言,该商品的供给是不足的.如果增加生产,社会净福利可以得到好转,从而达到P=LMC.但当P=LMC时,MR≠MC,破坏了长期均衡的利润最大化原则,这与“经济理性人”的假设相违背.垄断厂商不会为了社会净福利的增加而损失自己的利润.不会增加产量,而会在P>LMC的状况下停止生产,与其他市场结构相比,垄断在一定程度上产量不足,缺乏效率,而价格又高,造成消费者剩余的减少和生产资源的浪费,社会福利的损失.又由于垄断厂商不存在竞争压力,经济效率低,缺乏创新动力,市场绩效差,在一些自然垄断行业中就出现了价格高昂?额外收费多的现象,服务价格高,服务质量差,消费者权益难以得到有效保护.

(三)自然垄断产业存在腐败问题和不正当行为

垄断可以使厂商获得更多利润,为了保持这种超额利润,垄断厂商往往会采取各种形式的措施来维持垄断,从而造成寻租?腐败现象滋生?一些自然垄断行业的背后往往隐藏着权钱交易以及不正当竞争,通过有悖于市场原则的手段,如垄断高价?掠夺性定价?歧视行为?搭售?串谋等来限制竞争,从而达到维护垄断地位?获取垄断利润的目的?这些情况的存在严重影响了正常的市场竞争秩序,破坏了公平竞争以及等价交换的市场原则,阻碍了社会整体福利的提高?

(四)缺少规范有效的法律体系

立法是规范市场经营的有效手段?如果没有法律准绳,市场秩序就会杂乱无序,一些改革措施也难以彻底实行?而目前我国现存的法律不尽适应现实经济生活的需要,比如说1993年9月颁布的《反不正当竞争法》对自然垄断产业有关规定相对简单粗糙,涉及反垄断的内容也不是很多?又比如《电力法》?《铁路法》?《航空法》?《电信管理条例》等法律法规滞后,可操作性和协调性差,无法有效规范产业中各市场主体的行为?另外,各管理部门执法尺度不一,相互推诿,严重影响了法律法规的适用性?

(五)产业进入壁垒难以突破

目前我国垄断市场的进入壁垒主要有两种:

第一种是经济性进入障碍.因为高昂沉淀成本的存在阻碍了潜在竞争者的进入,大部分自然垄断行业初始投资大,实力薄弱的小企业很难进入、市场需求是既定的,容量有限,在这种条件下,行业中不可能有太多厂商提供供给,只能容纳部分企业生存、企业规模只有达到一定程度才能取得垄断地位。如果行业中只有一家或少数几家厂商,就形成了完全垄断或寡头垄断。

另一种是体制性进入障碍.对某些特定行业以及进入行业厂商的投资规模建立严格市场准入管制制度,投资项目规模如果超过规定,必须获得政府审批。民间资本受到歧视,在银行、保险证券、石油石化、汽车(主要是整车)等行业,民间资本一直难以进入,民间资本面临比国有资本和外资更多的烦琐复杂的审批手续。另外,有些地区实行地方保护,对本地区以外的企业和产品实行与本地企业不同的政策。这种体制性进入壁垒一般是由政府或行业主管部门制定,目的在于通过限制竞争,保护部门权益,但对市场机制乃至产业发展通常造成较大伤害。

(一)我国自然垄断产业改革历程及存在的问题——以电信业为例

我国的自然垄断行业是从计划经济直接过渡而来的，一直由国家实施垄断经营。20世纪80年代之前，我国电信业是由政府直接垄断经营，国家对电话资费实行严格控制，电信业基本不赢利甚至亏损，其基础设施及服务短缺成为经济增长的瓶颈之一。随着世界范围内放松管制浪潮的不断扩散，我国在20世纪90年代开始对传统电信体制进行改革。

1994年我国电信业开始引入竞争机制，由电子部等发起设立了中国联通公司，我国的电信市场进入了双寡头时代。1998年政府机构改革，我国的电信规制机构——信息产业部组建成功，随后电信业实现了政企分开。1999年信息产业部决定通过业务剥离将中国电信拆分重组成为新中国电信、中国移动、中国卫通三家公司，又允许网通、吉通和铁通公司进入市场。2001年l2月由国务院批准信息产业部再次对现有电信企业拆分重组，建立新的中国电信、中国网通公司。这次重组后，形成了我国现有的市场结构：中国移动、电信(南方电信)、网通(北方电信)、联通、卫通、铁通6家公司在我国电信市场上展开竞争，从而形成了一个更加开放的竞争格局。

从我国电信行业的改革历程上看，主要是借鉴国外电信业改革的拆分模式(美国)和引入竞争模式(英国)相结合的做法。显然改革取得了一定的成效，经历了从垄断到竞争格局出现的过程，我国电信业有了较大的发展，但改革之后仍存在一定的问题。

首先，价格管制的主观性、随意性相当大，并没有一个明确、科学的管制方法和合理的管制程序。目前国际上比较流行的管制方法是“价格上限制”(由于不限制企业的利润率水平，对企业降低成本有很大的刺激作用)，而我国对电信资费的管制办法，事实上是一种有特殊含义的“价格下限制”，表面上是政府直接定价或制定指导价，实际上没有控制，对企业的经营成本是多少并不清楚，定价仃明确的成本基础，且基本原则是保证不亏损，能盈利，价格水平没有上限，最低下限是保证不亏本。其次，没有实现真正的“政企分离”。信息产业部的成立目的是实行“政企分离”，但从1998年以来的规制实践看，缺乏应有的独立性和利益中性，并不能在公正和公平的立场上发挥作用。国内学者余晖(2000)应用模型分析所得结果证明，信息产业部成立后，电信市场的制度结构由“政企不分”演变成“政企同盟”，使资源配置效率惊人的低下。

(二)我国自然垄断产业改革的特殊性

我国的自然垄断不同于西方国家由于行业本身特点所形成的自然垄断产业，而是由计划经济全国高度集中的国家垄断体制直接转化过来的，因此，除具有自然垄断的一般特征外，还具有自己的特殊性。

第一，自然垄断与行政垄断相混合。

在向市场经济转轨的过程中，原来由计划经济控制的资源配置权力逐渐转化为垄断权力，形成行政垄断，自然垄断与人为的行政垄断纠缠在一起，形成了我国自然垄断产业的特点。

第二，政企不分。

由于带有行政垄断色彩，政府与企业之间存在着千丝万缕的联系，国家垄断经营使得政企不分，企业由政府建，企业领导由政府派，资金由政府拨，价格由政府定，盈亏由政府统一负责，不存在什么经营风险，即实行政企高度合一的规制体制。

这种特殊性使得我国的自然垄断产业内部管理效率低下，经济效益差，服务质量差，寻租、腐败现象滋生，虽然采取了一系列的改革措施，但由于计划经济体制的惯性作用使得政府规制机构职能转变缓慢，其规制改革基本上也是无力和无效的，政企分离步伐缓慢，企业作为政府附属机构的性质没有从根本上改变。

我国自然垄断产业改革的方向——构建规范的政府管制制度

关于我国自然垄断产业的改革分析大体可以分为两类，一类是借鉴国外改革经验分析如何实现有效竞争，另一类是从规制改革的角度分析如何政企分开以及对原有国家垄断格局的分析。但是，在上述分析我国自然垄断产业的改革历程及其特殊性的基础上，笔者认为，目前我国自然垄断产业改革的关键不是自然垄断产业本身的改革，而是管制制度的根本性改革，改革的方向应该是构建规范的政府管制制度。

政府管制的环境是市场经济，由于出现垄断，导致“市场失灵”才管制。而我国实际上从未有过市场经济大环境下的政府管制，有的只是计划经济下的行政管理，也就无所谓“放松管制”。因此，目前我国的政府管制改革，实际上是用市场经济体制下的政府管制代替原有的计划管理，建立规范的政府管制制度，以规范的管制制度对自然垄断产业进行规范管理，只有这样自然垄断产业的改革才有可能取j导成功，才有可能达到改革的真正目的。至于如何构建规范的政府管制制度，可以从以下几个方面进行：1.健全法制体系，制定比较完善、操作性比较强的管制立法。政府管制制度的基础是管制立法，完善已有立法的自然垄断性产业的管制立法，对没有立法的产业出台比较完善的管制立法，是目前自然垄断行业政府管制制度建设的当务之急。2.撤销现有自然垄断各行业主管部门，组建健全而有力的政府管制机构。鉴于我国长期的政企不分的计划经济体制惯性的影响，要打破现有政府主管部门与企业之间千丝万缕的联系和利害关系比较困难，现有主管部门都不是相对独立的管制机构，在管制过程中难以保持中立，因此，需要重新组建独立的监督管理机构，以便切断其与企业的联系，使其能公正地履行管制职能。3.对被管制的企业进行产权改革，使之成为有自己利益的独立市场主体，而不再是政府的一个附属机构。失去了政府这把保护伞，垄断企业的很多垄断行为也就失去了合法的强制基础，所以，问题的真正症结在于缺乏有效的激励机制和约束机制以及内部管理乏力。因此需要对国有自然垄断企业进行彻底的产权改革，使企业成为独立的市场经营主体，积极引入民营资本以及战略性机构投资者，实现产权主体多元化，在此基础上致力于法人治理结构和内部管理体制的完善，进而达到激励机制和约束机制的有效统一。